L'ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR) E LA SUA SPERIMENTAZIONE NELLA REGIONE PIEMONTE

1. Premessa

Il Rapporto sintetizza l’attività legislativa svolta nel periodo preso in considerazione fornendo su di essa indicazioni in termini quantitativi ed in merito ai lavori ed agli iter procedurali correlati.
Coerentemente, con gli indirizzi più recenti in materia di produzione normativa, il Rapporto viene altresì integrato con ulteriori analisi riconducibili, in senso ampio, al tema del c.d. impatto della regolamentazione, impatto che dovrebbe trasformarsi in una valutazione d'obbligo e costante di tutti i processi di creazione di regole da parte delle Autorità pubbliche.

2. L'impatto della regolamentazione

Similmente a quanto già presente in altri Paesi e seguendo raccomandazioni dell'Unione europea e dell'Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE), si è progressivamente avvertita, anche nel nostro Paese, l'esigenza di analizzare i riflessi che singole leggi o provvedimenti di normazione in genere possono produrre nei contesti sociali ed economici sui quali ricadono.
Va infatti ricordato che l'OCSE, già con la Raccomandazione del 9 marzo 1995, aveva sottolineato la necessità di migliorare la qualità della normazione pubblica e di rendere trasparenti le leggi per i cittadini e per le imprese, e che aveva ribadito tale necessità nel Rapporto sulla Regolazione del 27 maggio 1997. Quanto all'Unione europea, la Conferenza intergovernativa per la revisione del Trattato dell'Unione europea aveva allegato al Trattato di Amsterdam del 1997 la Dichiarazione n. 39 sulla qualità redazionale della legislazione comunitaria. Il Consiglio europeo di Stoccolma del 23-24 marzo 2001 suggerisce le analisi sull'impatto della regolazione come uno strumento fondamentale per una produzione normativa chiara, semplice ed efficace.
Sulla base di queste premesse comincia a prendere corpo, anche in Italia, il tema dell'impatto della regolamentazione, tema divenuto poi oggetto di specifiche disposizioni di legge che saranno ricordate dopo.
In estrema sintesi, si ritiene che un provvedimento di normazione non può essere considerato un mero insieme di regole fine a se stesso, utile esclusivamente a disciplinare una determinata materia, ma un fatto che si irradia verso l'esterno ricadendo, in via mediata, su altri soggetti, strutture o sistemi che, sotto vari profili, subiscono le influenze del provvedimento stesso.
Muovendo da quest'ordine di considerazioni, si tratta quindi di valutare, fin dal primo momento della sua predisposizione, gli effetti che l'atto di normazione potrà produrre in varie direzioni e nei confronti di situazioni diverse. Questa valutazione non consente soltanto di avere chiare, fin dall'origine, le conseguenze dell'atto, ma porta anche ad un miglioramento della produzione legislativa, suscitando attenzioni di natura sostanziale, in quanto riferite a ciò che, in concreto, potrà accadere. Al tempo stesso, la produzione normativa sviluppata seguendo questi criteri acquisisce anche caratteristiche di maggiore trasparenza, dando la possibilità a chi vi abbia interesse di comprendere in maniera completa, formale e sostanziale, la reale portata dell'atto .
Le direttive emanate sulla materia (2) hanno precisato che la valutazione dell'impatto dovrebbe prevedere, di massima, l'effettuazione delle seguenti operazioni:

• definire l'ambito dell'intervento;
• rilevare le esigenze sociali, economiche e giuridiche che motivano l'intervento;
• individuare gli obiettivi generali e specifici, immediati e di medio/lungo periodo dell'intervento;
• elaborare le opzioni regolatorie e le opzioni alternative alla regolamentazione;
• individuare i presupposti organizzativi, finanziari, economici e sociali delle opzioni rilevanti;
• individuare le aree di criticità correlate all'intervento;
• valutare in termini conclusivi le opzioni attuabili e selezionare quella preferibile;
• individuare lo strumento tecnico-normativo più appropriato;
• documentare le attività svolte.
  

2.1 Il quadro normativo italiano sull'impatto della regolamentazione

L'affermazione del tema dell'impatto della regolamentazione ha dato luogo, nel nostro Paese, al quadro normativo che segue.
Tralasciando un'ipotesi più antica che, in qualche maniera, già anticipava il tema all'esame , è con l'articolo 5 della legge 8 marzo 1999, n. 50 (Legge di semplificazione 1998) - emanata in attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Bassanini uno) -e sotto la spinta delle raccomandazione espresse dagli organismi internazionali sopra menzionati che il nostro ordinamento affronta, in maniera organica, il problema dell'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) .
Danno attuazione alle disposizioni della legge n. 50/1999 le Direttive della Presidenza del Consiglio dei Ministri:

• 27 marzo 2000: "Analisi tecnico-normativa e analisi dell'impatto e della regolamentazione" e
• 21 settembre 2001: "Direttiva sulla sperimentazione dell'analisi di impatto della regolamentazione sui cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni"

Le Direttive prevedono:

• l'introduzione dell'Analisi Tecnico-Normativa (ATN), da condursi anche alla luce della giurisprudenza volta ad analizzare, tra l'altro:
  - la necessità dell'intervento normativo;
  - l'incidenza delle norme proposte sulle leggi e i regolamenti vigenti;
  - la compatibilità dell'intervento con l'ordinamento comunitario;
  - la compatibilità con le competenze di altri soggetti dotati di potestà legislativa;
  - la verifica dell'assenza di rilegificazione e dell'utilizzabilità delle possibilità di delegificazione;

• gli elementi da considerare nell'Analisi dell'Impatto della Regolamentazione (AIR), tra cui:
  - descrizione degli obiettivi del provvedimento e delle opzioni alternative;
  -individuazione dei soggetti destinatari;
  -valutazione dei benefici e dei costi;
  -disponibilità di bilancio per l'attuazione dell'intervento;
  -valutazione della c.d. "opzione nulla", cioè dell'alternativa di lasciare immutata la situazione esistente;
  
  
• l'introduzione del monitoraggio e verifica ex post dell'impatto della regolamentazione (VIR).
  

Completa il quadro normativo in materia di impatto della regolamentazione la Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri 16 gennaio 2001, n. 1: "Guida alla sperimentazione dell'analisi di impatto della regolamentazione (AIR)", già richiamata (v. nota n. 2) .

3. L'analisi dell'impatto della regolamentazione: l'esperienza dell'AIR nella Regione Piemonte

Il Formez ha avviato recentemente un’esperienza di formazione rivolta alle Regioni sull’Analisi dell’impatto della regolamentazione proprio in base alla considerazione che l’AIR consiste in un serie di attività che le amministrazioni realizzano laddove si trovano a progettare provvedimenti regolativi (leggi, regolamenti, circolari, etc.) per verificare, prima della loro adozione, i relativi vantaggi e svantaggi in termini collettivi. Si è quindi ritenuto che il legislatore regionale sia un soggetto particolarmente interessato all’AIR proprio in quanto strumento a disposizione dell’amministrazione per migliorare i propri processi decisionali senza appesantirne e rallentarne l’azione. L’idea sottostante è che ogni nuovo provvedimento regolativo che la Regione emana e che, usualmente, si aggiunge ai molti già esistenti, possa, e in certi casi, debba essere analizzato e valutato non solo vis-à-vis la sua astratta coerenza con valori ritenuti degni di realizzazione ma anche e soprattutto rispetto ai costi e ai benefici che esso comporterà per i cittadini, le imprese, e il settore pubblico, alla luce degli obiettivi della programmazione.
Il Consiglio e la Giunta regionali del Piemonte hanno partecipato all’esperienza avviata dal Formez. Al termine della fase sperimentale si è svolta il 9 aprile 2003 una giornata di presentazione destinata ai consiglieri regionali, nonché a funzionari della Regione Piemonte, con l’obiettivo di illustrare le potenzialità e le caratteristiche operative di questo nuovo strumento in un suo utilizzo concreto, messo in pratica dalle strutture regionali: gli atti del seminario sono stati raccolti in un apposito volume
Le attività di formazione e sperimentazione, che si sono sviluppate su un arco temporale di circa dodici mesi, hanno visto la partecipazione di funzionari del Consiglio e della Giunta regionale in un proficuo lavoro comune che ha portato alla sperimentazione dell’ AIR su due casi-pilota, relativi l’uno a una proposta di normativa relativa al sistema dei controlli in materia di aiuti alle attività produttive di iniziativa della Giunta regionale, l’altro ad alcune proposte di legge in materia di sicurezza delle piste da sci, anche di iniziativa consiliare.
A conclusione di tale percorso, sono emersi numerosi aspetti positivi, ma anche aspetti problematici. (3)
Per quanto attiene gli aspetti positivi occorre sottolineare come l’esperienza sia stata sicuramente innovativa dal punto di vista formativo in quanto il corso, affiancando ai moduli teorici una sperimentazione pratica su due casi concreti proposti dall’Ente, ha evidenziato le linee di forza e le criticità dell’analisi e ha consentito un proficua interazione tra professionalità provenienti da diverse realtà regionali e con background differenti.
Dall’esperienza affrontata è emerso che la duttilità dello strumento (utilizzabile in relazione alle diverse tipologie di fonti normative) permette l’attuazione dell’AIR non solo nella fase di progettazione di un testo legislativo, ma anche, eventualmente, nella successiva fase di valutazione di una pluralità di progetti di legge. L’AIR infatti ha dimostrato di consentire, nelle diverse fasi dell’iter legislativo, una valutazione e una scelta dell’intervento normativo più consono alle esigenze dei destinatari della norma stessa.
Occorre poi evidenziare l’importante apporto fornito, in termini informativi e valutativi, dalla consultazione, condotta nel corso del percorso formativo sui due progetti di legge oggetto della sperimentazione e intesa quindi non come "consultazione istituzionale" svolta in sede di Commissione consiliare, ma come metodo di indagine. Essa ha costituito lo strumento per raccogliere dati, opinioni, informazioni e per mettere in luce i vantaggi e gli svantaggi percepiti, rispetto alle diverse ipotesi di intervento, dai diretti interessati e dai testimoni privilegiati (soggetti forniti di rilevanti conoscenze tecniche sulla materia) in relazione alla natura, all’entità e alla distribuzione dei costi e dei benefici. La consultazione così intesa permette di evidenziare eventuali conseguenze inattese della regolazione e contribuisce ad aggregare consenso su nuove proposte di intervento, anche alternative alla regolazione diretta.
Nel corso della sperimentazione si è altresì riscontrata l’importanza di procedere ad una valutazione finanziaria/economica ex ante del testo normativo esaminato: tale metodologia, applicabile a tutti i settori e per tutti i progetti comportanti spese pubbliche, ha consentito l’espressione di un giudizio di merito sull’efficacia ed efficienza riscontrata nell’utilizzo delle risorse.
Gli aspetti problematici emersi nel corso della sperimentazione fanno invece riferimento al fatto che l’analisi di impatto della regolamentazione necessita di dati e presuppone un sistema organico ed organizzato di documentazione e raccolta delle informazioni. Tale fase costituisce la principale criticità evidenziata nel corso della sperimentazione.
Dalle consultazioni e dalle interviste effettuate è infatti emersa una notevole difficoltà nel reperire i dati necessari per lo svolgimento di un’analisi significativa, mentre, al fine di supportare l’analisi svolta dalle strutture individuate nell’ambito della Giunta e del Consiglio, si renderebbe indispensabile la ricognizione sistematica di dati raccolti in differenti "banche dati" caratterizzate da un’implementazione costante e da uno scambio osmotico di informazioni tra le stesse.
In particolare, nella sperimentazione è emerso con particolare evidenza il limite costituito dalla carenza di dati ed informazioni necessarie all’analisi e, in alcuni casi, dalla disomogeneità e dalle differenti modalità di conservazione dei dati disponibili, con la conseguenza di non garantire un risultato pienamente attendibile. Al riguardo, è altresì risultata estremamente problematica l’individuazione stessa dei soggetti che detengono i dati.
La sperimentazione ha evidenziato altresì le seguenti problematicità:

• il coinvolgimento di risorse professionali e strumentali di una certa entità;
• la difficoltà nella definizione dell’ambito di analisi e la conseguente dispersività;
• la necessità di tempi adeguati che potrebbero non conciliarsi con le esigenze di esaminare tempestivamente specifiche ipotesi di intervento.
  

Dalla sperimentazione, che ha riscontrato notevole successo e interesse in ambito regionale, è scaturita l’esigenza di dare concreta attuazione a tale strumento, applicandolo a quegli atti normativi che la Giunta ed il Consiglio regionale riterranno opportuno, di volta in volta, sottoporre ad AIR, in considerazione del loro valore strategico per le politiche dell’Amministrazione, al fine di realizzare il conseguimento di risultati duraturi.
L’esperienza sta ora proseguendo sempre d’intesa e con la collaborazione del Formez. Per quanto riguarda il Consiglio regionale è in fase di progettazione un corso di formazione, rivolto al personale delle commissioni consiliari, su "come si legge una scheda AIR".

4. La formazione del rapporto - Le problematiche emerse

Durante il lavoro svolto per la formazione del Rapporto, e segnatamente nel corso delle analisi compiute sull'impatto della regolamentazione, sono emerse alcune problematiche di carattere generale che sembra opportuno evidenziare in questa sede.
Il punto di partenza delle considerazioni svolte al proposito è rappresentato dall'ormai ben presente fenomeno del decentramento e della devoluzione.
Le riforme - costituzionali e non - già intervenute o che interverranno e che vedranno le Regioni sempre più oberate di compiti di regolazione, pongono il problema della loro capacità a farsi carico delle maggiori funzioni in termini di organizzazione e di professionalità occorrenti. In altre parole, a fronte dei maggiori e più complessi oneri della produzione normativa, le Regioni dovranno attentamente considerare i loro assetti organizzativi e le competenze di cui necessitano per poter svolgere, in maniera ordinata e proficua, le attività di produzione e di controllo della legislazione. Questo da un lato tenendo conto della cessazione dei controlli preventivi sugli atti di legislazione regionale da parte dell'autorità governativa, avvenuta in conseguenza dell'abrogazione dell'articolo 127 della Costituzione - sostituito, com'è noto, da altra norma che prevede l'eventuale impugnativa per incostituzionalità da parte del Governo del provvedimento regionale ove ritenuto eccedente le competenze regionali , dall'altro dovendo dare attuazione sempre più puntuale ai principi dell'impatto della regolamentazione, richiamati in precedenza. E', infatti, fin tropo evidente che l'impatto non va soltanto valutato avendo riguardo alle situazioni esterne all'amministrazione, ma in primo luogo verificando come una norma possa incidere sulla Regione stessa in termini funzionali e finanziari; in ultima analisi, quali effetti la norma produca sotto i profili dell'economicità, efficacia ed efficienza dell'azione amministrativa, profili o criteri stabiliti, con carattere di generalità, dall'articolo 1 della legge n. 241 del 1990.

(nota 2)

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Nucleo per la valutazione delle norme e delle procedure, Guida alla sperimentazione dell'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), Circolare 16 gennaio 2001, n. 1 (S.O.G.U. n. 46, del 7.3.2001), pag. 10. RITORNA

(nota 3)

Si veda in proposito la relazione presentata al Convegno di Ischia organizzato dal Formez su: "L'analisi di impatto della regolamentazione: casi italiani e confronti internazionali" (20-21 giugno 2003).da cui sono tratte le considerazioni che seguono. RITORNA