I dati che seguono derivano dalla elaborazione di quelli contenuti nelle tabelle analitiche, riportate in APPENDICE 1, compilate in base allo schema fornito dalla Camera dei deputati per la redazione dei rapporti annuali sullo stato della legislazione, e con il supporto della Banca dati leggi regionali Arianna.

1. Rilevazione quantitativa sulla produzione normativa

Le tabelle ed i grafici sottoriportati aggiornano a fine 2003 i dati numerici relativi alla produzione legislativa complessiva del Piemonte, legislatura per legislatura, così come già era evidenziato nel II Rapporto.
Oltre alle osservazioni esposte in quella sede circa l’andamento quantitativo nelle varie legislature, si può rilevare che, almeno finora, il numero di leggi della VII legislatura non appare elevatissimo, seppur a fronte di una cospicua iniziativa legislativa (cfr. paragrafo 3), anche se occorre attendere la fine della legislatura per effettuare comparazioni valide, dato che proprio in quel periodo possono, per varie ragioni, essere più numerose le leggi in approvazione.
Circa i dati strutturali delle leggi si rinvia all’analisi delle tabelle, rilevando qui solo il fatto che, almeno fino a questo momento della VII legislatura, il numero medio di articoli rimane costante, circa 8, rispetto alle due precedenti legislature che già avevano registrato una inversione di tendenza, in diminuzione, rispetto al passato.

1.1 Tipologia di approvazione delle leggi e analisi degli emendamenti

Si rileva innanzitutto un andamento fluttuante dal 2000 al 2003 di percentuali delle leggi approvate a maggioranza: 82,3% nel 2000, 73,7% nel 2001, 81,8% nel 2002 e il 68% nel 2003 (tendenza in diminuzione).
Viceversa emerge nel 2003 una tendenza all’aumento delle leggi approvate all’unanimità (dei presenti 8% e dei votanti 24%) pari a un totale del 32 % .

VII Legislatura Anno 2003

Per quanto riguarda l’utilizzo della potestà emendativa, nel 2003 il 36% circa delle leggi è stato approvato senza emendamenti, a fronte del 53% nel 2000, del 50% nel 2001 e del 27,3 % nel 2002. Si evidenzia quindi una tendenza al rialzo dopo una notevole diminuzione avvenuta nel 2002.
Circa i soggetti presentatori di emendamenti e il loro grado di "successo", i dati evidenziano che, nel 2003,:

• l’86% circa è presentato dalle opposizioni, a fronte del 64% nel 2000 e il 91% nel 2002, mentre nel 2001 si era verificato un picco di presentazioni (74,47%) da parte della maggioranza, legato ad una specifica contingenza politica;
• solo il 7,55 % degli emendamenti presentati è stato approvato, il 44,91% è stato respinto ed il 47,54% è stato ritirato o dichiarato superato.
  I dati si differenziano molto dal 2000, quando è stato approvato il 50,56% degli emendamenti presentati, mentre si avvicinano al 10,08% del 2001 e al 9,82% del 2002 (con il 15% circa di respinti e oltre il 75% di ritirati o superati); la tendenza appare comunque in diminuzione;
• gli emendamenti approvati sono stati presentati per il 50,35% dalla maggioranza (comprendendo in tale dizione anche l’esecutivo), il 14,89% dall’opposizione, il 34,75% congiuntamente.

Nel 2000 i dati erano rispettivamente: il 66,67% da maggioranza, il 28,89% da opposizione, il 4,44% congiunti.
Nel 2001 : il 62,50% da maggioranza, il 33,15% da opposizione e il 4,35% congiunti.
Nel 2002: il 55% da maggioranza, il 23% da opposizione, quasi il 22% congiunti.
Si nota quindi una diminuzione della percentuale di emendamenti approvati presentati da maggioranza, così come di quelli presentati da opposizioni e un corrispondente aumento della percentuale di approvazione di quelli congiunti.
Si sottolinea che, sovente, gli emendamenti presentati dall’esecutivo riguardano norme finanziarie o procedurali che necessitano di aggiornamento, stante il lungo intervallo di tempo che generalmente trascorre dal momento dell’approvazione del testo in Commissione al momento dell’approvazione in Aula.

1.2 Sedute Aula: attività legislativa e tempi di approvazione delle leggi

Tempo totale dedicato nell'anno all'attività consiliare

Tempo totale dedicato nell'anno all'attività legislativa

Tempo totale dedicato nell'anno all'attività amministrativa

Tempo totale dedicato nell'anno al dibattito politico

Tempo totale dedicato nell'anno alla discussione relativa all'indirizzo politico

Tempo totale dedicato nell'anno al sindacato ispettivo

Tempo totale dedicato nell'anno alle questioni varie

Le sedute d’aula sono state 133 nel 2003, pari a oltre 321 ore di lavori. Si può osservare che la percentuale di tempo dedicata all’attività legislativa mostra un andamento in crescita passando dal 42-45% degli anni precedenti al 54% del 2003, a fronte del 10% dedicato all’attività amministrativa (andamento costante), del 6% di indirizzo politico (dato costante), del 10% per dibattiti politici (dato in flessione), del 10% di sindacato ispettivo (dato in recupero), del 10% alle Varie (ove sono compresi i momenti dedicati a dibattiti procedurali, sull’ordine dei lavori o a momenti particolari come le commemorazioni – dato pressoché costante).
Nel 2003 si è in particolare registrato un picco significativo dell’attività legislativa (che spiega il perché dell’aumentata percentuale rispetto agli altri anni) nel mese di maggio in corrispondenza delle sedute prolungate per l’esame del disegno di legge sui cosiddetti "buoni scuola", esame accompagnato da numerose e complesse questioni procedurali.
Tale dato è confermato da un altro tipo di analisi che si è effettuata sui "tempi" di approvazione delle leggi negli anni 2002 e 2003.
Su 33 leggi approvate nel 2002 e su 37 approvate nel 2003 si nota che:

• per esaminare ed approvare 33 leggi nel 2002 sono occorse 60 giornate di lavoro d’Aula, mentre nel 2003 ne sono occorse ben 80 per sole 4 leggi in più;
• sono state esaminate ed approvate in 1 giornata 20 leggi nel 2002 e 26 nel 2003: si rileva un aumento della produttività legislativa in termini numerici;
• hanno avuto bisogno di un esame in 2-3 giornate 10 leggi nel 2002 e solo 5 nel 2003 ;
• hanno richiesto tempi più lunghi di approvazione 4 leggi nel 2002 (da 4 a 8 giornate) e 6 nel 2003 ( da 4 a 12/14 giornate): è dunque aumentato il numero di leggi che hanno richiesto un più lungo dibattito per la loro approvazione.

Occorre sottolineare che le giornate calcolate possono comprendere 1, 2 o anche 3 sedute (serale) e, generalmente, solo parte delle sedute è dedicata, salvo eccezioni, all’esame del provvedimento legislativo. Il dato delle tabelle deve dunque essere letto con questa cautela.
Occorre anche sottolineare che nel 2003 ben 8 giornate sono state dedicate all’esame e all’approvazione dei una legge generale sui servizi sociali che però è stata pubblicata con il numero 1 del 2004 e non compare nei dati statistici del III Rapporto, ma è importante nel computo del tempo dedicato dall’assemblea nel 2003 all’attività legislativa.
Un confronto infine sul numero di sedute/giornate d’aula fra i primi tre anni e mezzo della VI legislatura e i primi tre anni e mezzo della VII, mette in evidenza un aumento significativo in quest’ultima come si evince dagli istogrammi.

2. Classificazione delle leggi per settori e macromaterie

Dall’esame dei dati evidenziati nei grafici e nelle tabelle, si nota un rafforzamento della tendenza verso una predominanza delle leggi regionali emanate nei settori
1 – ordinamento e organizzazione amministrativi - e 4 – assetto e utilizzazione del territorio rispetto al 2 – sviluppo economico – e 3 – servizi sociali -.
Si ricorda che le classificazioni usate sono quelle della Banca Dati Arianna, ancora applicabili pur essendo necessaria una loro revisione per l’adeguamento al nuovo Titolo V della Costituzione.
Si è però in attesa di conoscere gli orientamenti di classificazione a livello più coordinato fra le varie banche dati legislative, in particolare nel quadro del progetto Normeinrete, per poter operare la revisione in modo certo e produttivo, visto che l’operazione non è semplice in termini non solo concettuali ma anche informatici.
Spiccano in particolare, come già in passato, le voci 17000 (bilancio-finanze-credito-patrimonio) e 41000 (pianificazione territoriale-urbanistica)

3. L'iniziativa legislativa

Iniziativa legislativa nella VII legislatura ( dal maggio 2000 al 31 dicembre 2003)

Permane costante l’elevata percentuale di progetti di legge di iniziativa consiliare, già evidenziata nel II Rapporto (si attesta ad oltre il doppio rispetto alla presentazione di disegni di legge dell’esecutivo).
Confrontando i dati con quelli analoghi della VI legislatura e cioè:

Iniziativa legislativa nella VI legislatura - giugno 1995 - dicembre 1998 (periodo comparabile con quello della tabella relativa alla VII legislatura)

Si nota come si accentui ancora, confermando quanto detto nel II Rapporto, l’inversione di tendenza nell’iniziativa legislativa di tipo consiliare rispetto a quella dell’esecutivo: quest’ultima infatti, che nella VI legislatura rappresentava quasi la metà dei progetti di legge, nella VII scende a meno di un terzo.
Si sottolinea anche come il numero totale di progetti di legge presentati sia di molto superiore nella VII legislatura rispetto all’analogo periodo della VI. ^

3.1 Iniziativa legislativa rispetto a leggi regionali approvate nelle legislature

Osservando infine i dati della VII legislatura relativi ai presentatori delle leggi approvate, si può rilevare che è costante la tendenza per cui i progetti di legge presentati dall’esecutivo presentano la percentuale maggiore di successo: nel 2003, su 37 leggi, 25 erano di iniziativa governativa, 9 di iniziativa consiliare e 3 di iniziativa congiunta; dunque la percentuale di successo si attesta sul 67,5 % per la GR, sul 24,3% per i consiglieri e sull’8,1% per i casi di unificazione di progetti (iniziativa mista).
Si riscontra però nel 2003 una tendenza in diminuzione rispetto al precedente dato medio dell’80% per quanto riguarda il "successo" dei disegni di legge, mentre aumenta di circa 7 punti percentuali il "successo" delle proposte di legge. Interessante è anche il dato relativo all’iniziativa mista che diventa significativo dal punto di vista percentuale.
Nel 2003 nessuna legge approvata proviene da proposte di iniziativa degli EELL ; solo con l’approvazione di 1 legge è stata di fatto superata, perché compresa nel testo approvato, 1 progetto di legge di iniziativa di EELL (modificazioni al Parco naturale Alta valle Sesia).

4. Classificazione delle leggi regionali rispetto ai vincoli normativi

Permane dominante la legislazione non vincolata, mentre, al momento, risultano pari le leggi a vincolo interno (legislazione di bilancio) e quelle a vincolo esterno (statale e comunitario); queste ultime risultavano invece leggermente più numerose nelle altre legislature (cfr. I e II Rapporto sulla legislazione)

5. Stato della legislazione regionale

Rispetto all’intero corpo normativo regionale, l’80% delle leggi è vigente, e il 20% è stato esplicitamente abrogato.

Si segnala che la legge regionale 1/2004, legge generale in materia di servizi sociali, non conteggiata in queste tabelle, ma comunque esaminata e votata nel 2003, abroga ben 35 leggi regionali.
Sul problema della complessità normativa si rinvia per approfondimenti al paragrafo seguente.

 

	I	II	III	IV	V	VI	VII	TOTALI
Vigenti	53%	73%	77%	79%	85%	92%	98%	80%
Abrogate	47%	27%	23%	21%	15%	8%	2%	20%

5.1 Progetto per la "pulizia normativa": la ricognizione delle leggi cosiddette non operanti

Nella banca dati delle leggi regionali Arianna, già a partire dalla fine degli anni novanta, era inserita, nella qualificazione delle leggi vigenti, la voce "non operanti" con cui si segnalavano sia le norme con esaurita efficacia temporale o di intervento sia quelle non operanti per effetto di modifiche o abrogazioni implicite desumibili dalla catena normativa. A fine anno 2000, su 1739 leggi emanate, già 622 risultavano non operanti e 95 erano abrogabili esplicitamente in caso di pulizia normativa.
Tale lavoro era frutto di una lunga e accurata ricerca svolta dalle strutture di progetto della banca dati Arianna in collaborazione con gli uffici della Giunta regionale.
I dati non mutano di molto nel corso del 2001.
L’aggiornamento di questa voce ha visto poi un periodo di rallentamento, ma ora è stato ripreso un percorso di sperimentazione essendo divenuta ormai impellente la necessità di operare una precisa ricognizione sulla effettiva operatività e validità delle leggi vigenti nella nostra regione.
Tale esigenza è stata inserita ed evidenziata anche nell’ultimo Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) proposto dalla Giunta regionale.
Il corpo normativo della legislazione piemontese è ancora molto pesante: come già detto, sono state approvate, a fine 2003, 1857 leggi e tra di esse solo 370 sono state esplicitamente abrogate. Questo comporta, quindi, uno stock normativo piuttosto complesso e l’ opera di pulizia e di riordino diventa quanto mai importante.
Si è quindi ritenuto di riavviare, a livello consiliare, il lavoro di ricognizione delle leggi "non operanti" che è posto a carico delle segreterie delle commissioni consiliari.
Preme ricordare che già nella fase istruttoria delle proposte di legge, quando si preparano dossier di documentazione approfondendo sia gli aspetti tecnico finanziari sia quelli giuridico normativi (contenuti testualmente nel Dossier virtuale dei provvedimenti consultabile sul sito WEB del CR www.consiglioregionale.piemonte.it), si cerca, per quanto possibile, di "allargare il cerchio" del riordino: anche là dove la proposta è più afasica, cioè dice meno o non si spinge molto avanti, naturalmente d’intesa con i presentatori, si formulano al legislatore regionale proposte di riordino e di pulizia, inserendo abrogazioni espresse e formule di modificazione il più esaustive, chiare ed esplicite possibili, proprio per evitare normazioni affollate e molte volte poco chiare.
Questa operazione sta già ottenendo qualche successo e se qualche riordino si è potuto portare a compimento è anche grazie a questi sforzi.
L’aggiornamento della ricognizione delle leggi non operanti avviene in base a criteri e a parametri dati:

• verifica del contesto di carattere socio-economico presente al momento della emanazione della normativa:
  si tratta di ricostruire la ratio legis della normativa per riconoscere le leggi di carattere eccezionale emanate per far fronte a situazioni contingenti, con efficacia temporalmente determinata in modo espresso o implicito;
  
  
• analisi della evoluzione normativa nella materia di riferimento, successiva alla legge in esame:
  criterio utile per giustificare l’inefficacia sulla base della normativa regionale, nazionale e comunitaria sopravvenuta alla legge in esame. In tal modo si opera una ricognizione sulle numerose leggi non espressamente abrogate, ma di fatto superate da normative successive e, quindi, considerabili abrogate in modo implicito.Tuttavia l’abrogazione tacita di una legge richiede una perfetta coincidenza di materia tra le normative successive e quindi una legge di abrogazione espressa risulterebbe auspicabile a garanzia della certezza del diritto;
  
• analisi della catena normativa di riferimento:
  spesso l’inefficacia totale o parziale si ripercuote sugli atti della catena normativa che fanno riferimento alla norma considerata non più operante; devono quindi, essere puntualmente analizzati tutti gli atti che appartengono alla catena normativa di una legge abrogabile;
  
  
• analisi del finanziamento delle leggi del bilancio:
  al mancato finanziamento della norma è ascrivibile unicamente un carattere di inefficacia temporanea, che discende generalmente da considerazioni politiche e non è un atto irreversibile nelle sue conseguenze. E’ quindi un parametro di verifica a supporto di altre informazioni ma non costituisce, se unico, criterio di abrogabilità.Si ricorda inoltre che la legge finanziaria regionale 2003, nella norma finale, chiede che, a partire dall’esercizio 2004, la legge finanziaria stabilisca l’autorizzazione della spesa per tutte le leggi regionali vigenti la cui copertura finanziaria non sia esplicitamente disposta da una norma relativa all’esercizio di riferimento; la scelta è dunque tutta politica.

Questo lavoro prevede un costante confronto con i funzionari della Giunta regionale perché sono loro gli operatori delle politiche attive e conoscono il grado e l’applicabilità delle norme ancora vigenti nella nostra regione. La sede del confronto è quella del Laboratorio giuridico. Il sito WEB del Consiglio regionale dedica ad esso una sezione che ne evidenzia caratteristiche compiti e contenuti.
La relazione che ne è scaturita riporta tabelle sinottiche ove compaiono i titoli delle leggi, il criterio seguito per la dichiarazione di abrogabilità, nonché schede descrittive per ciascuna legge ove vengono precisati i contenuti del provvedimento e dettagliate in modo articolato le ragioni della possibile abrogabilità (allegato a ciascuna scheda è proposto il testo vigente desunto dalla banca dati delle leggi regionali).
La relazione citata non ha tuttavia dato luogo ad una legge di riordino mirata, ma si tratta al momento di una proposta tecnica al legislatore.
Sono ormai in fase conclusiva analoghe ricognizioni per tutte le altre materie: i dati evidenziano almeno 621 leggi abrogabili in particolare nei settori del bilancio e credito, programmazione e partecipazione, sanità, personale, agricoltura e turismo (vedi APPENDICE 4 )

6. Tipologia della normazione

Le tabelle e i grafici ripropongono i modelli proposti dalla Camera dei deputati nella redazione del rapporto annuale sulla legislazione.
I dati mostrano il mantenimento del trend già riscontrato nelle precedenti legislature e commentato nei precedenti Rapporti.

Valori assoluti per legislature

Valori percentuali per legislature

7. Regolamenti regionali

La Giunta regionale, nel periodo settembre 2002 - ottobre 2003, ha provveduto ad approvare, con relativa emanazione del Presidente e pubblicazione sul Bollettino Ufficiale, n. 19 regolamenti ripartiti nelle seguenti materie:

• 4 regolamenti in materia di Beni ed Attività culturali, Istruzione
• 3 regolamenti in materia di Igiene e Sanità Pubblica (di cui uno di proroga dei termini previsti dal precedente)
• 2 regolamenti in materia di attività istituzionale e rapporti con gli Enti locali ( di cui uno modificativo del precedente)
• 2 regolamenti in materia di pianificazione idrica
• 2 regolamenti in materia di Bilancio e Contabilità (con il primo provvedimento la Giunta ha individuato nuove disposizioni in materia di IRPEF, con il secondo ha provveduto all’abrogazione del precedente in quanto la materia è stata disciplinata con legge regionale)).

Ulteriori provvedimenti sono stati emanati in differenti ambiti di intervento: Ambiente, Agricoltura, Turismo, Economia montana e Foreste, Artigianato nonché specifiche disposizioni relative alla definizione di accordi di programma per interventi e programmi connessi all’evento olimpico Torino 2006.
Si evidenzia, dall’analisi dei dati, che dei 49 regolamenti della VII legislatura, 8 sono stati approvati nel 2000, 19 nel 2001, 15 nel 2002 e 12 nel 2003.
I Regolamenti emanati in totale dalla Giunta regionale, a seguito dell’approvazione della legge costituzionale 1/1999, sono 54.
Ora però, in conseguenza della sentenza n. 313/2003 della Corte Costituzionale ed in attesa di una effettiva definizione della potestà regolamentare in ambito statutario, la Giunta regionale ha sospeso, a partire dal 25/10/2003, la propria attività relativa all’approvazione dei regolamenti regionali.
In generale si può osservare che la cospicua quantità di Regolamenti emanati nel corso della VII legislatura, che ha superato quella della III (legislatura nel corso della quale si era registrato un picco di produzione regolamentare), trova spiegazione sia nella potestà attribuita in tal senso alle Giunte dalla citata l.c. n.1/1999, secondo l’interpretazione precedente alla citata sentenza della Corte, per cui, ove possibile, gli esecutivi sono intervenuti con regolamenti anziché con leggi, sia nel più generale processo di delegificazione in atto anche a livello nazionale.
Ancora una notazione: recenti leggi regionali che prevedono numerosi regolamenti di attuazione, richiedono che questi siano emanati dalla Giunta sentito il parere della Commissione consiliare competente, recuperando così un rapporto con il Consiglio regionale.
Tutta la attività regolamentare è però soggetta a verifica in relazione ai disposti del nuovo Statuto in corso di approvazione.