1. Analisi delle politiche pubbliche regionali

1.1 Le politiche pubbliche

Le politiche pubbliche (policy), vale a dire gli interventi pubblici nei diversi settori sociali ed economici, sono oggetto, da alcuni anni, di studi, analisi e dibattiti.
Il fenomeno espansivo della finanza pubblica - che ha dato luogo, nel nostro Paese, ad un sistema pubblico tra i più estesi ed articolati dell'Occidente industrializzato - ma, al contempo, la progressiva riduzione delle risorse pubbliche - che ha fatto sorgere l'esigenza di procedere ad interventi sempre più mirati nei diversi ambiti -, hanno indotto a valutazioni maggiormente attente delle politiche pubbliche, al fine di ottimizzare gli interventi nell'ambito delle compatibilità sociali ed economiche complessive.
Queste maggiori attenzioni delle Autorità pubbliche nel realizzare le politiche pubbliche risultano evidenti dalla produzione legislativa, laddove le volontà delle dette Autorità trovano la loro sede naturale.
Nell'ultimo ventennio, infatti, sono stati emanati provvedimenti legislativi fortemente ispirati a scelte di politica pubblica; e ciò è avvenuto sia con riguardo a leggi che hanno dettato principi applicabili nei vari settori, sia con riferimento ad atti sostanziali concernenti materie specifiche. Ne sono chiari esempi i molteplici provvedimenti di riforma intervenuti nel periodo sopraddetto.
Si può dire che, attualmente, non vi sia settore della vita del Paese che non sia stato (o sia) incisivamente modificato sulla base di scelte di politica pubblica, riguardi esso l'area istituzionale ovvero quelle dell'istruzione, dell'ambiente, della sanità, dell'ordinamento contabile pubblico, del lavoro e della previdenza, dei trasporti, dell'agricoltura e, in generale, tutte quelle aree nelle quali si deve manifestare l'intervento pubblico sebbene, in qualche circostanza, unito ad interventi dei privati. Quest'ultima situazione anzi, negli ultimi tempi, si può dire che sia essa stessa ad influenzare le scelte di politica pubblica, laddove se ne ravvisi la convenienza e l'opportunità. Basti pensare ai numerosi istituti creati dal legislatore (società miste, project financing, ecc.) che tengono conto dell'eventualità di un'unione tra pubblico e privato per la realizzazione di determinati interventi.
Tra le politiche pubbliche, un ruolo preminente è svolto dalla politica di bilancio poiché è nel documento contabile che si compendiano e trovano riferimenti tutte le altre politiche pubbliche. Per grandi linee, la politica di bilancio tende, infatti, a:

• formalizzare gli obiettivi che s'intendono perseguire durante l'anno finanziario;
• considerare le modalità di finanziamento delle azioni occorrenti per il raggiungimento degli obiettivi;
• procedere ad una pianificazione della spesa secondo logiche di sostegno dell'economia e di equità sociale.

L'esigenza di dare attuazione ad un'efficace politica di bilancio ha indotto ad una modificazione degli schemi contabili e di bilancio in maniera tale da renderli funzionali agli scopi perseguiti dalla politica stessa. Risponde a questa logica la legge di modificazione delle norme di contabilità dello Stato n. 94 del 1997, legge che ha portato ad una conseguente e correlata modificazione delle norme contabili delle Regioni, intervenuta per il Piemonte con la legge regionale n. 7 del 2001. Per la particolare rilevanza e per l'impatto prodotto sulla gestione economico-finanziaria della Regione, il Rapporto dedicherà ad essa un'analisi a se stante.

1.2 Le politiche pubbliche regionali

I processi di federalismo e di devoluzione in atto, finalizzati ad attribuire maggiori compiti e poteri alle Regioni determinano, automaticamente, una crescita delle politiche pubbliche regionali.
Se le politiche pubbliche riguardano, come detto, gli interventi pubblici nei diversi settori operativi, va da sé che il decentramento comporta crescenti manifestazioni di politica pubblica anche a livello periferico, essendo sempre più chiamate le Regioni a governare situazioni e fenomeni presenti sul loro territorio. Anzi, il governo di molti rilevanti settori (basti pensare alla sanità) è già demandato, in maniera pressoché totale, alle Regioni, mentre la disciplina di molti altri deriverà dalle progressive attuazioni delle riforme costituzionali.
È, dunque, ormai pienamente fondato distinguere tra politiche pubbliche statali e politiche pubbliche regionali, senza tuttavia scordare le politiche pubbliche di altri enti periferici dell'Amministrazione Pubblica (enti locali, università, camere di commercio, ecc.), anch'essi investiti, sulla base del principio di sussidiarietà, di sempre maggiori compiti e funzioni.

1.3 Politiche regionali e legislazione della Regione Piemonte

Il Terzo Rapporto sulla Legislazione Regionale Piemontese riassume, come detto, la produzione legislativa della Regione intervenuta nel periodo che va dall'agosto 2002 al termine del 2003.
Tenendo conto di quanto prima detto, sembra cosa utile fare dei provvedimenti che, per rilevanza, la consentono una lettura in termini di politiche pubbliche regionali, cercando di coglierne volontà e obiettivi stabiliti. D'altro canto, simile lettura è anche suggerita dalla "Nota di accompagnamento al Documento di programmazione economico finanziaria regionale 2004-2006", testo che illustra, analiticamente, le politiche settoriali della Regione e gli interventi che s'intendono compiere nel triennio a riferimento per l'attuazione di tali politiche.
Ne emerge, complessivamente, un quadro di particolare ricchezza ed incisività, con l'assunzione, a pieno titolo, delle funzioni regolatrici affidate alle regioni e con impatto non trascurabile sul contesto sociale ed economico della Regione Piemonte.
E' tuttavia necessario qui evidenziare come la piena capacità regolatrice delle Regioni potrà esplicarsi soltanto dopo che si saranno chiarite le incertezze che permangono sulle loro effettive competenze dopo la riforma del Titolo V della Costituzione. In assenza dei provvedimenti di attuazione di questa riforma è, infatti, sovente arduo definire se si sia in presenza di materie devolute, definitivamente, alla potestà legislativa regionale, ovvero questa abbia ancora soltanto funzione concorrenziale. Ne sono prova le frequenti controversie che sorgono al proposito tra autorità centrali e regionali, con conseguente intervento della Corte Costituzionale per dirimere i dubbi.
E' del tutto evidente che queste incertezze svolgono una funzione frenante sulla produzione legislativa regionale o, in ogni caso, ne rallentano le possibilità di ricadute tempestive e incisive in termini di politiche pubbliche regionali.

1.3.1 Politica di tutela e di risanamento ambientale

Sebbene ogni provvedimento legislativo rechi la tutela e la disciplina di settori diversi, in senso ampio si può dire che rientrano nella politica di tutela e di risanamento ambientale le leggi:

• 7 ottobre 2002, n. 23: "Disposizioni in campo energetico. Procedure di formazione del piano energetico-ambientale. Abrogazione delle leggi regionali 23 marzo 1984, n. 19, 17 luglio 1984, n. 31 e 18 dicembre 1989, n. 79";
• 24 ottobre 2002, n. 24: "Norme per la gestione dei rifiuti";
• 20 novembre 2002, n. 28: "Ampliamento delle attività dell'Agenzia regionale per la protezione ambientale (ARPA), a seguito del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Modifiche alla legge regionale istitutiva 13 aprile 1995, n. 60";
• 7 aprile 2003, n. 6: "Disposizioni in materia di autorizzazione agli scarichi delle acque reflue domestiche e modifiche alla legge regionale 30 aprile 1996, n. 22 (Ricerca, uso e tutela delle acque sotterranee)";
• 26 giugno 2003, n. 11: "Modifiche alla legge regionale 25 maggio 2001, n. 11 (Costituzione del consorzio obbligatorio per lo smaltimento o il recupero dei rifiuti di origine animali provenienti da allevanti ed industrie alimentari)";
• 2 luglio 2003, n. 14: "Modifiche alla legge regionale 24 gennaio 2000, n. 3 (Interventi finanziari per il miglioramento dei servizi complementari al trasporto pubblico locale)";

La legge n. 23/2002 è "finalizzata alla disciplina di una corretta gestione del sistema energetico regionale nelle sue diverse articolazioni, ai sensi dell'articolo 30 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, etc.)". La legge s'inserisce nel dibattito da tempo in atto nel Paese in materia di politiche energetiche, dibattito nel quale sono presenti istanze comunitarie e, per taluni aspetti, ormai di livello mondiale. Non v'è dubbio infatti che, se le problematiche relative alla produzione e distribuzione dell'energia coinvolgono, principalmente, aspetti comunitari ed infatti la legge fa esplicito richiamo delle Direttive Ue al proposito, con i conseguenti atti di recepimento a livello nazionale , appartengono al dibattito mondiale i temi dell'utilizzo delle fonti rinnovabili, dell'uso razionale dell'energia, del risparmio energetico e del ricorso a tecnologie compatibili.
Punto centrale della legge è il "Piano regionale energetico-ambientale" (art. 5) "strumento di programmazione con il quale la Regione, nel rispetto degli indirizzi e delle norme vigenti, individua obiettivi, parametri e indicatori di qualità in termini di produzione, trasporto, distribuzione e consumo di energia raccordati con tutti gli obiettivi ambientali".
La legge 23 è legge di principi, di talché le ricadute sul settore trattato risulteranno dai provvedimenti che da essa scaturiranno.
Come la n. 23, anche la legge n. 24/2002 per la "gestione dei rifiuti" è legge di ampia portata ed assume, con riguardo alla materia trattata, natura di insieme organico di principi volto a "disciplinare la gestione e la riduzione dei rifiuti […] secondo criteri e modalità ispirati a un corretto rapporto tra costi, considerati anche quelli ambientali, e benefici e alla massima tutela dell'ambiente" (art. 1).
La legge, premesse norme regolatrici fondamentali in materia di compiti e funzioni attribuite a Regione, province e comuni, ridefinisce scopi e contenuti del "Piano regionale di gestione dei rifiuti", dispone in materia di sistema integrato di gestione dei rifiuti urbani, con chiare norme in materia di raccolta differenziata, e regolamenta la materia riguardante la gestione dei rifiuti speciali.
La legge n. 23 assume un ruolo di alto rilievo nella difesa dell'ambiente, adeguato alle nuove concezioni sviluppatesi al proposito.
Si colloca nel contesto delle politiche per l'ambiente, ancorché collateralmente, la legge n. 28/ 2002 sull'ampliamento e ridefinizione dei compiti e attività dell'Agenzia regionale per la protezione ambientale (ARPA). Particolarmente significativa l'enunciazione delle funzioni dell'Ente contenuta nell'articolo 4 della legge: "controllo dei fattori fisici, chimici e biologici rilevanti ai fini della prevenzione, nonché della riduzione o eliminazione dell'inquinamento acustico, dell'aria, delle acque e del suolo; controllo sull'igiene dell'ambiente, sulle attività connesse all'uso pacifico dell'energia nucleare ed in materia di protezione dalle radiazioni, lo studio, l'analisi ed il controllo dei fattori geologici, meteorologici, idrologici, nivologici e sismici ai fini della prevenzione e previsione dei rischi naturali e della tutela dell'ambiente".
La legge n. 6/2003 integra la disciplina riguardante le autorizzazioni allo scarico di acque reflue domestiche, peraltro inquadrate nella più ampia tutela del patrimonio idrico della Regione e della sua destinazione ai diversi usi.
Per il trattamento razionale dei rifiuti di origine animale provenienti da allevamenti e da industrie alimentari o di trasformazione per impieghi non alimentari è affidata dalla legge n. 11/2003 ad un apposito Consorzio, che dovrà operare anche tenendo conto dei vincoli sanitari.
Di speciale significatività, nell'ambito delle politiche regionali per l'ambiente, la legge n. 14/2003 con la quale la Regione destina contributi diretti ad incentivare il rinnovo del materiale rotabile a favore dei servizi complementari al trasporto pubblico di linea (taxi e noleggio di autovetture) "al fine di salvaguardare l'ambiente riducendo l'inquinamento atmosferico e acustico" (art. 1).

1.3.2 Politica delle culture

Possono essere ascritte a politiche delle culture le leggi:

• 18 dicembre 2002, n. 32: "Tutela e valorizzazione del patrimonio storico-culturale e promozione delle attività delle Associazioni sportive storiche del Piemonte";
• 15 luglio 2003, n. 17: "Valorizzazione delle espressioni artistiche in strada";2
• 24 dicembre 2003, n. 36:"Valorizzazione degli sport della pallapugno e della pallatamburello".

Associazioni sportive in attività da almeno 70 anni rappresentano un patrimonio sociale di esperienze e di cultura di altissimo rilievo.
La Regione si fa carico del sostegno di queste associazioni con la legge n. 32/2002, concedendo contributi affinché possano proseguire nella conservazione dei profondi valori di cui sono portatrici.
Di particolare significato la legge n. 17/2003 con la quale la Regione "dichiara il proprio territorio ospitale verso le espressioni artistiche in strada" (art. 1), intese queste come "tutte le attività proprie delle arti, svolte liberamente da artisti in strada in spazi aperti al pubblico" (art.2).
Rivalorizza le tradizioni sportive locali la legge n.36/2003 "incentivandone la diffusione e l'incremento della pratica" (art. 1).

1.3.3 Politica economica

Appartengono agli interventi in materia di politica economica le leggi:

• 5 agosto 2002, n. 21: "Modifiche ed integrazioni della legge regionale 13 maggio 1980, n. 39 (Repressione delle frodi: sistema di rilevazione e controllo della produzione e del commercio dei prodotti vinicoli";
• 20 novembre 2002, n. 29: "Istituto per il marketing dei prodotti agroalimentari del Piemonte";
• 6 dicembre 2002, n. 30: "Sottoscrizione del quarto aumento di capitale della Società "MIAC S. c. p. a."
• 28 marzo 2003, n. 5: "Partecipazione della Regione Piemonte alla costituzione della Società EXPO PIEMONTE S.p.a.";
• 26 giugno 2003, n. 12: "Interventi per ovviare e prevenire i danni arrecati dalle calamità naturali o da altri eventi eccezionali in frutticoltura";
• 9 luglio 2003, n. 16: "Interventi speciali in favore di piccole e medie imprese commerciali, artigiane e di servizi economicamente danneggiate dai cantieri per la realizzazione della metropolitana, del passante ferroviario e delle infrastrutture per i XX giochi olimpici invernali Torino 2006".

La produzione vitivinicola ha un ruolo di particolare rilevanza nell'economia del Piemonte.
E', quindi, naturale l'intervento del legislatore regionale sulla materia con l'intento di "migliorare il sistema di controllo e di vigilanza sulla preparazione e sul commercio dei prodotti vitivinicoli" (art. 1). Onde facilitare i controlli, "ai soggetti che producono, trasformano, elaborano, detengono e commercializzano i prodotti (vitivinicoli), è fatto obbligo di chiedere l'iscrizione all'anagrafe vitivinicola nel Comune ove ha sede l'azienda o lo stabilimento" (art. 2), ottemperando alle prescrizioni stabilite in materia. La mancata osservanza degli obblighi previsti dalla legge comporta l'applicazione di sanzioni amministrative nell'entità prevista dalla legge.
Non solo la produzione vitivinicola riveste un ruolo importante nella Regione ma, in generale, tutta la produzione agroalimentare.
La Regione ne promuove la valorizzazione attraverso la costituzione di un apposito Istituto per il marketing dei prodotti agroalimentari piemontesi.
Per assicurare le risorse finanziarie occorrenti per il completamento dei lavori del Mercato all'ingrosso Alimentare di Cuneo (MIAC), la Regione delibera, con la legge n. 30/2002, di aderire all'aumento di capitale della Società a ciò preposta.
Con la legge n. 5/2003, la Regione "al fine di valorizzare le produzioni orafe delle imprese che operano nel distretto industriale di Valenza e di favorire lo sviluppo economico e sociale del territorio, promuove con gli enti pubblici e privati rappresentativi degli interessi locali coinvolti, la costituzione della società per azioni Expo Piemonte" (art.1).
La legge n. 12/2003 esprime un'altra attenzione della Regione in materia di colture frutticole di pregio. La legge dispone finanziamenti per la realizzazione di difese di dette colture da avversità atmosferiche, finalizzati al contenimento dei costi e al miglioramento della qualità delle produzioni.
Ai disagi derivanti dagli eventi indicati nell'oggetto della legge n. 16/2003, la Regione dispone, con il provvedimento a riferimento, interventi volti a "salvaguardare i livelli occupazionali e produttivi delle piccole e medie imprese commerciali, di servizi e artigiane che risentono di decrementi del volume di affari" in conseguenza degli eventi stessi.

1.3.4 Politica dell'istruzione

La politica dell'istruzione trova espressione nella legge:

• 20 giugno 2003, n. 10: "Esercizio del diritto alla libera scelta educativa".
  

Il provvedimento, approvato dopo lunghi ed estenuanti dibattiti consiliari, è volto a "garantire l'esercizio della libera scelta educativa delle famiglie e degli studenti" (art. 1), e prevede l'attribuzione di "contributi all'educazione scolastica alle famiglie degli alunni che frequentano la scuola primaria e secondaria di primo e secondo grado nelle istituzioni scolastiche statali e nelle istituzioni scolastiche paritarie" (art. 2).
L’attuazione avviene mediante un dettagliato Regolamento predisposto dalla Giunta regionale secondo le direttive fornite dal Consiglio, con un apposito Ordine del Giorno approvato contestualmente alla legge, ed emanato previo parere della Commissione consiliare competente.

1.3.5 Politica sociale e della persona

Si occupano di politica sociale e della persona le leggi:

• 24 ottobre 2002, n. 25: "Regolamentazione delle pratiche terapeutiche e delle discipline non convenzionali" (impugnata dal governo di fronte alla Corte Costituzionale che ne ha dichiarato recentemente l’incostituzionalità);
• 11 novembre 2002, n. 26: "Riconoscimento e valorizzazione della funzione educativa, formativa, aggregatrice e sociale svolta dalle Parrocchie, dagli istituti cattolici e dagli altri enti di culto riconosciuti dallo Stato attraverso le attività di oratorio";
• 14 aprile 2003, n. 7: "Disposizioni in materia di protezione civile";

Con la legge 25/2002, la Regione affronta un tema di particolare delicatezza, concernente, "nell'ottica del pluralismo scientifico", la libertà di scelta da parte del paziente di ricorrere a pratiche terapeutiche non convenzionali (art.1). La legge individua tali pratiche terapeutiche non convenzionali, per le quali istituisce un apposito registro ed una Commissione con numerosi compiti relativi all'esercizio di esse. Istituisce, altresì, il registro regionale degli operatori delle pratiche terapeutiche e delle discipline non convenzionali.
Interviene nel campo del sociale la legge n. 26/2002 riconoscendo "la funzione educativa, formativa, aggregatrice e sociale svolta dall'ente Parrocchia, dagli Istituti cattolici e dagli altri enti di culto riconosciuti dallo Stato attraverso le attività di oratorio, soggetto sociale ed educativo delle comunità locali, finalizzate alla promozione, all'accompagnamento ed al sostegno della crescita armonica dei minori, degli adolescenti e dei giovani, anche portatori di handicap, che vi accedono spontaneamente" (art. 1).
La materia della protezione civile "assume una collocazione prioritaria ed essenziale nelle politiche dell'amministrazione regionale" (art. 1 LR n. 7/2003). Alla luce del ruolo che s'intende assegnare alla protezione civile, la legge disciplina, puntualmente, l'organizzazione e le modalità di intervento in questo settore, tanto sotto il profilo preventivo quanto sotto quello del soccorso in occasione di eventi calamitosi. Vi si disciplinano, altresì, competenze dei vari livelli: Regione, provincia e Comune, attraverso i loro rappresentanti.
Sono previste iniziative di informazione e formazione in materia di protezione civile, ed è prevista la costituzione di una "Scuola di protezione civile" per l'attuazione coordinata delle iniziative formative nella materia (art. 21).
Pur non rientrando strettamente nell’ambito temporale cui è riferito il presente Rapporto, si ritiene utile relazionare anche in ordine alla legge regionale 8 gennaio 2004, n.1: "Norme per la realizzazione del sistema regionale integrato di in
terventi e servizi sociali e riordino della legislazione di riferimento", approvata comunque nel 2003 al termine di un lungo e approfondito dibattito d’aula, per la grande rilevanza che assume nell’ambito della politica sociale.
Essa si connota come legge di sistema essendo destinata a disciplinare, in maniera organica e integrata, tutti "gli interventi e servizi sociali e il loro esercizio" (art. 1).
La legge afferma (art. 2) che la Regione, al fine di favorire il benessere della persona, la prevenzione del disagio e il miglioramento della qualità della vita delle comunità locali, programma e organizza il "sistema integrato degli interventi e servizi sociali secondo i principi di universalità, solidarietà, sussidiarietà, cooperazione, efficacia ed efficienza, omogeneità ed equità territoriale, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell'amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali".
Composta di 65 articoli, la legge individua e regolamenta: soggetti e metodi degli interventi sociali, prestazioni e livelli essenziali, destinatari degli interventi, vigilanza sugli interventi, personale addetto e politiche di promozione regionale con riguardo alla famiglia, ai minori, ai disabili, agli anziani ai soggetti deboli e alle persone detenute o ex detenute.
Riordina, conseguentemente, tutta la normativa regionale preesistente nella materia.

1.3.6 Politica del territorio

Intervengono in materia di politica del territorio le leggi:

• 29 aprile 2003, n. 9: "Norme per il recupero funzionale dei rustici";
• 22 luglio 2003, n. 19: "Modifiche alla legge regionale 2 luglio 1999, n. 16 (Testo unico delle leggi sulla montagna)".
  

La legge n. 9/2003 promuove il recupero dei rustici al solo scopo residenziale, "al fine di limitare il consumo di suolo e di favorire il contenimento dei consumi energetici" (art. 1).
Provvedimento di ampia portata, la legge n. 19/2003 detta una disciplina organica in materia di "comunità montane", disponendone il riordino e stabilendo norme relative alla costituzione o modificazione di questi soggetti. La legge detta norme, altresì, in materia di ordinamento e di organi delle comunità montane. Apposite disposizioni transitorie regolamentano il passaggio dal preesistente all'attuale ordinamento.
La particolare conformazione del territorio piemontese assegna alle comunità montane un ruolo insostituibile, donde lo speciale valore della legge e dei riflessi che determinerà sul territorio stesso.

1.3.7 Politica turistico - alberghiera

Con la legge n. 22/2002, la Regione disciplina e dispone interventi economici per la realizzazione di strutture ricettive extralberghiere definite "alloggi vacanze".
Sempre ai fini di promuovere lo sviluppo turistico del Piemonte ma, contemporaneamente, anche quello sociale, con la legge n. 4/2003 la Regione detta una particolare disciplina di riconoscimento e tutela delle attività realizzate dalle associazioni ed enti senza fine di lucro che intendono
Con forti intrecci con gli interventi di politica economica, la Regione persegue obiettivi in materia di politica turistico-alberghiera. Riguardano questo intervento le leggi:

• 30 settembre 2002, n. 22: "Potenziamento della capacità turistica extralberghiera. Modifiche e integrazioni alle leggi regionali 15 aprile 1985, n. 31, 14 luglio 1988, n. 34 e 8 luglio 1999, n. 18";
• 14 marzo 2003, n. 4: "Modifiche della legge regionale 15 aprile 1985, n. 31 (Disciplina delle strutture ricettive extralberghiere) e alla legge regionale 31 agosto 1979, n. 54 (Disciplina dei complessi ricettivi all'aperto)";
• 2 luglio 2003, n. 15. "Integrazione della legge regionale 5 marzo 1987, n. 12 (Riforma dell'organizzazione turistica)".
  Lo sviluppo economico del territorio può anche essere sostenuto con incentivi per l'ampliamento di attività legate al turismo.
  svolgere, in case vacanze o campeggi, attività educative, didattiche, culturali, sociali, religiose e di educazione ambientale (art.2).
  Una specifica rilevazione dei flussi turistici viene disposta con la legge n. 15/2003.

2. La nuova legge di contabilità regionale

2.1 Generalità

La legge regionale 11 aprile 2001, n. 7 (nel seguito, per brevità: legge 7), concernente: "Ordinamento contabile della Regione Piemonte", è stata emanata in attuazione delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76, che ha recato: "Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell'articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208". La legge 7 abroga le precedenti disposizioni in materia di contabilità della Regione Piemonte e, in particolare, la legge regionale 29 dicembre 1981, n. 55: "Norme in materia di contabilità regionale".
La legge 7 è stata applicata a partire dall'anno 2002. I documenti contabili regionali sono stati dunque redatti, a partire, da questo anno, secondo le disposizioni in essa previste.

2.2 I profili innovativi

La legge 7, pur rispondendo ai criteri direttivi del decreto legislativo n. 76/2000, presenta numerosi profili innovativi coerenti con i processi evolutivi ed i principi in materia di autonomia, devoluzione e sussidiarietà.
Sono profili innovativi, tra gli altri:

• il ricorso a metodologie di delegificazione, di talché la legge si limita a fissare i principi nella materia contabile e demanda a testi regolamentari e manuali operativi la fissazione delle regole di applicazione. Con deliberazioni del Presidente della Giunta Regionale 5 dicembre 2001, n. 18/R, e del Consiglio Regionale 29 gennaio 2002, n. 221-3083, sono stati approvati, rispettivamente, il "Regolamento regionale di contabilità" e il "Regolamento per l'autonomia funzionale e contabile del Consiglio Regionale" (artt. 3 e 4 L. 7);
• la previsione del Documento di programmazione economico-finanziaria (Dpef) come strumento per la pianificazione strategica e come sede per la definizione delle politiche regionali di bilancio e di settore, sulla base dell'analogo documento dello Stato e degli andamenti economici e sociali della Regione. Il Dpef delinea, in termini macroeconomici, il quadro delle entrate e delle spese, così indirizzando la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione (art. 5);

• la previsione, accanto al bilancio pluriennale a legislazione vigente, del Bilancio pluriennale programmatico che consente di valutare gli effetti, sulle entrate e sulle spese, degli interventi programmati nel Dpef (art. 6);
• l'introduzione, nell'ordinamento contabile della Regione, della Legge finanziaria che, in analogia all'analogo strumento previsto dall'ordinamento contabile dello Stato, e in coerenza con il Dpef, consente la rimodulazione di entrate e spese segnatamente di carattere pluriennale collegando, quindi, la programmazione con le esigenze reali esistenti in un determinato periodo (art. 8);
• l'articolazione nel bilancio delle entrate e delle spese anche in unità previsionali di base (UPB) (art. 10), funzionali ai nuovi assetti organizzativi della Dirigenza. Conseguentemente, definizione del Piano operativo con il quale determinare gli obiettivi da affidare, annualmente, ai Dirigenti (art. 7);
• la definizione di rigorose metodologie di copertura delle leggi di spesa (art. 26);
• l'impostazione economica del Conto generale del patrimonio (art. 37);
• la previsione di operazioni per pervenire al risultato economico della gestione in termini di utile o di perdita (art. 38);
• la definizione del sistema dei controlli interni, ai sensi del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 (art. 39);
• la fissazione del regime delle autonomie finanziaria e contabile del Consiglio regionale (artt. 41, 42 e 43);
• la rideterminazione del sistema dei controlli riguardanti gli enti strumentali (art. 45 e ss.);
• l'individuazione di norme di coordinamento contabile in materia di funzioni trasferite agli enti locali (art. 51).

2.3 L'analisi di impatto

Le innovazioni introdotte dalla legge 7 offrono numerosi spunti sotto il profilo dell'analisi di impatto. Ciò non tanto per una comparazione di risultati rispetto a obiettivi prefigurati con metodologie di AIR, assenti in considerazione della novità della nuova tecnica, quanto piuttosto per accertare i cambiamenti operativi che sono conseguiti a vari livelli. Si tratta, in buona sostanza, di procedere ad una sorta di monitoraggio e verifica ex post dell'impatto della regolamentazione (VIR), prefigurata dalla Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21 settembre 2001.

2.3.1 L'impatto sulla produzione legislativa

Nel periodo cui si riferisce il Rapporto, sono state promulgate, sulla base dei principi contenuti nella legge 7, le seguenti leggi regionali:

• 4 marzo 2003, n. 2: "Legge finanziaria per l'anno 2003";
• 4 marzo 2003, n. 3: "Bilancio di previsione per l'anno finanziario 2003 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2003 - 2005";
• 8 agosto 2003, n. 21: "Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2003";
• 8 agosto 2003, n. 22: "Provvedimento collegato alla legge finanziaria 4 marzo 2003, n. 2":

Particolarmente significative le leggi n. 2 e 3 che disegnano l'intero quadro non solo della finanza regionale ma anche delle politiche che la Regione intende perseguire nel periodo cui si riferiscono i documenti contabili.
La complessità di queste leggi non esime, tuttavia, dalla ricerca di una loro puntuale coerenza coi principi direttivi contenuti nella legge 7, considerando che essa risponde a precise regole via via introdotte nell'ordinamento contabile pubblico e ben esplicitate dal decreto legislativo n. 76 del 2000 dal quale, come s'è detto, la legge 7 promana. Tale coerenza deve sussistere segnatamente laddove la legge 7 introduce i profili innovativi prima menzionati, ciascuno dei quali racchiude una propria vicenda evolutiva e tende al perseguimento di obiettivi specifici e ben individuati. Attribuire, ad esempio e senza opportune illustrazioni, alla legge finanziaria regionale una portata generale e onnicomprensiva per il rifinanziamento delle leggi di spesa regionale, può significare che non si tiene conto delle modificazioni apportate, negli anni, a questo istituto.
Va, infatti, ricordato che la legge finanziaria, introdotta nell'ordinamento contabile statale con la legge n. 468 del 1978 per esigenze chiaramente evidenti, ha dovuto essere modificata nell'impostazione e nei contenuti con la legge di riforma n. 362 del 1988, legge quest'ultima che ne ha circoscritto la portata a fattispecie ben definite, onde evitare che il nuovo strumento contabile si trasformasse come disse la Corte dei conti all'epoca in legge omnibus, cioè in legge nella quale trovassero collocazione tutte le esigenze finanziarie ipotizzabili, diventando la stessa legge finanziaria il provvedimento che, di fatto, assicura la copertura di tutti gli oneri di spesa, quale ne sia l'origine e l'ammontare. Tale interpretazione e applicazione estensiva fu considerata, al tempo, anche contrastante con i principi sanciti dall'articolo 81 della Costituzione che vuole che "ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte". D'altro canto, lo stesso Statuto della Regione Piemonte contiene un uguale principio (art. 80).
Ne è quindi derivata una portata limitata della legge finanziaria, strumento utilizzabile soltanto per rispondere alle esigenze per le quali è stato introdotto nell'ordinamento.
Va altresì aggiunto che, nell'esame dell'impatto della legge 7 sulla legislazione regionale di contenuto economico finanziario, si deve considerare l'intero impianto della legge, il cui obiettivo ultimo com'è evidente è quello di dare ordine alla contabilità della Regione, ricercando efficacia ed economicità della gestione e, in definitiva, l'uso appropriato delle risorse pubbliche finalizzato al buon andamento della pubblica amministrazione, costituzionalmente disposto.
Risponde, ad esempio, a questo criterio l'articolo 26 della legge 7 che coerentemente con quanto disposto per lo Stato, con regole rese ancora più severe dalle disposizioni del decreto-legge n. 194/2002, convertito nella legge n. 246/2002 detta disposizioni in materia di modalità di copertura finanziaria delle leggi di spesa. Scopo della norma, ulteriormente reso evidente dall'obbligo di corredare le leggi di spesa di apposita relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri e sulle relative coperture, nonché sui metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri, è quello di stabilire precisi confini in queste modalità, onde evitare la creazione di una finanza confusa e, di conseguenza, non governabile.
Finalità simile persegue il disposto del comma 10 dell'articolo 10 della legge 7 che prevede che gli stanziamenti di spesa di competenza sono determinati, esclusivamente, in relazione alle esigenze funzionali e agli obiettivi concretamente perseguibili "restando esclusa ogni quantificazione basata sul criterio della spesa storica incrementale".
Non tenere conto delle connessioni che esistono tra questi vincoli e, quindi, procedere a stanziamenti di spesa indifferenziati e privi delle motivazioni e specificazioni volute dalla legge 7 e dallo stesso Statuto della Regione, può rappresentare uno stravolgimento della legge stessa e dei principi del corretto governo finanziario ormai di generale portata negli ordinamenti contabili di tutte le amministrazioni pubbliche, a partire dallo Stato.
Trattando dei provvedimenti di contenuto finanziario, vanno inoltre sottolineate le gravi incertezze che ancora gravano sulla produzione legislativa delle Regioni sia in termini sostanziali, sia per quanto concerne lo svolgimento delle funzioni. Per il primo punto, infatti, le difficoltà in cui versa la finanza statale finiscono per riflettersi anche sulle finanze regionali, che restano condizionate da andamenti di carattere generale, totalmente estranei alla loro capacità di intervento. Per il secondo, i processi di modificazione costituzionale non sono ancora pervenuti, come già ricordato anche in altra parte del Rapporto, a linee di chiarezza tali da consentire alle Regioni di procedere a regolamentazioni definite ed esenti da censure per illegittimità costituzionale quali quelle verificatesi in alcune circostanze.

2.3.2 L'impatto sull'attività di pianificazione

Gli strumenti di programmazione previsti dalla legge 7 inducono alla definizione di un puntuale sistema di pianificazione degli interventi regionali, stante la consequenzialità tra macro interventi e interventi operativi.
Le linee della pianificazione strategica sono previste nel Dpef che individua le politiche regionali di fondo per lo sviluppo del territorio regionale sotto i singoli profili. Di essenziale supporto a questo riguardo risultano le disposizioni contenute nel Regolamento di contabilità regionale (art. 9) per cui il Dpef tra l'altro, e tenendo presente quanto previsto nell'analogo documento dello Stato:

• indica le linee della programmazione regionale economico-sociale e territoriale;
• articola gli interventi di settore e prevede le modalità del loro sviluppo;
• prevede le dinamiche di sviluppo della finanza regionale per quanto concerne l'acquisizione delle risorse;
• stima l'incidenza tendenziale degli oneri per i servizi sanitari;
• espone le politiche nei confronti degli enti strumentali regionali.

La pianificazione strategica si rapporta con il bilancio pluriennale.
La programmazione annuale trova prevalentemente sede nel bilancio annuale di previsione e, per quanto concerne gli aspetti attuativi, nel piano operativo.

2.3.3 L'impatto sull'organizzazione

La legge 7 fissa, per quanto riguarda la gestione contabile, le competenze del Consiglio e della Giunta regionale. Legge e conseguenti regolamenti delineano, altresì, le competenze in materia di gestione contabile, distinguendo tra competenze di indirizzo e di controllo e competenze di gestione, giusta le disposizioni prima del decreto legislativo n. 29 del 1993 e, ora, del decreto legislativo n. 165 del 2001 concernente il Testo Unico in materia di impiego pubblico.
L'UPB diventa il punto di riferimento dell'organizzazione interna degli uffici regionali. La legge 7 dispone, infatti, che "le unità previsionali sono determinate con riferimento ad aree omogenee di attività, anche a carattere strumentale, in cui si articolano le competenze della Regione" (art. 10, c. 4).
Risponde anche a questa esigenza il progetto di revisione della legge regionale sull'organizzazione degli uffici e sull'ordinamento del personale regionale 8 agosto 1997, n. 51.
Il nuovo sistema dei controlli prevede la creazione di strutture apposite per lo svolgimento dei compiti a questo riguardo: apposito ufficio per il controllo di regolarità amministrativa e contabile e apposita strutture per effettuare il controllo di gestione.

2.3.4 L'impatto sulla gestione

Non sono poche le norme della legge 7 che producono forti riflessi sulle attività di gestione.
L'introduzione del nuovo sistema dei controlli comporta attenzioni speciali nel compimento dei singoli atti della gestione:

• il controllo di regolarità amministrativa e contabile viene svolto seguendo i principi della revisione aziendale. Ne consegue che gli atti gestionali devono essere impostati seguendo criteri che soddisfino i detti principi;
• il controllo di gestione, essendo volto a verificare, sistematicamente, il grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati nel rispetto dei criteri di economicità ed efficacia, richiede che tutta la gestione risponda a questi criteri, stabiliti con carattere di vincolatività dalla legge n. 241 del 1990.

La legge 7 ed i conseguenti Regolamenti richiamano, fortemente, i criteri della gestione economica: ricerca dell'equilibrio tra ricavi e costi e non soltanto tra entrate e spese; applicazione del criterio della competenza economica, riconducendo all'anno di spettanza il movimento finanziario; valutazione dei beni patrimoniali secondo criteri economici; ammortamento dei beni stessi, modalità di gestione assolutamente differenti da quelle applicate prima dell'entrata in vigore della legge stessa.

2.4 Conclusioni

L'iter avviato dalla legge 7 in materia di ordinamento contabile della Regione è tuttora agli inizi di talché soltanto a distanza di qualche tempo sarà possibile valutarne l'effettiva portata, e quindi l'impatto, sull'attività complessiva della Regione.
Esistono, tuttavia, sensibilità ed iniziative indirizzate ad una progressiva applicazione delle tecniche dell'AIR .

3. Le relazioni tecnico - finanziarie

In questo paragrafo si ricostruisce la situazione a tre anni dall’introduzione di nuove procedure ai sensi dell’art. 26 della l.r. 7/2001. L’art. 26 della legge regionale 7/2001 ha introdotto un nuovo modo di presentazione dei progetti di legge e degli emendamenti comportanti nuovi oneri. Esso stabilisce infatti che "I progetti di legge che comportino nuove o maggiori spese ovvero diminuzioni di entrate sono corredati da una relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri recati e sulle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi che s'intendono conseguire con il provvedimento. Nella relazione sono, altresì, indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri e ogni altro elemento utile per l'esame del progetto di legge".
Nell’applicazione di tale articolo, con note del Presidente del Consiglio regionale, il 25 maggio 2001, successivamente, il 16 luglio 2001, si è stabilito che, nel caso in cui le proposte comportino spese e non siano correlate dalla relazione tecnico-finanziaria, ai Consiglieri viene data la possibilità di integrare la proposta di legge entro 10 giorni dal deposito, in caso contrario verrà dichiarata la non ricevibilità dei progetti di legge ai sensi dell’art. 75 del Regolamento Interno del Consiglio regionale. Al proposito si è data facoltà per i Consiglieri di potersi avvalere delle "strutture della Segreteria della 1^ Commissione consiliare" per il necessario supporto consulenziale.
Per migliore informazione è stato anche redatto, a cura della citata struttura, un quaderno per i Consiglieri "Note esplicative e quadri di sintesi" che illustra i principi ed i criteri dell’ordinamento finanziario e contabile della Regione Piemonte, i contenuti dei regolamenti di contabilità della Giunta e del Consiglio regionale, i contenuti e la tempistica dei documenti contabili e degli strumenti operativi introdotti, dei documenti di enti, agenzie e società regionali, la procedura di deliberazione dei documenti contabili del Consiglio regionale, la modalità di copertura finanziaria degli interventi proposti dai progetti di legge, e, in particolare, gli elementi da ricomprendere nella stesura dell’articolo finanziario di ogni progetto di legge.
Nella relazione tecnico-finanziaria occorre esplicitare la quantità di risorse finanziarie necessarie, le modalità e l’impiego delle risorse stesse con riferimento alle fonti finanziarie utilizzate, gli eventuali costi degli interventi previsti, le modalità di copertura della spesa, con possibilità di prospettiva anche in esercizi futuri, in particolare, per le spese in conto capitale.
In particolare, nella elaborazione della relazione tecnica, si è impostata una formulazione standard suddivisa in tre parti:

• una prima parte definita "generalità" dell’iniziativa legislativa, volta ad analizzare, dal punto di vista finanziario, le finalità e gli obiettivi della proposta di legge, dare risalto ai destinatari diretti ed indiretti coinvolti nell’iniziativa legislativa, esplicitare le modalità e i criteri di attuazione, i possibili strumenti di controllo al fine di esaminare le ricadute economiche e gli eventuali effetti collaterali che si producono con la proposta di legge, valutare le risorse in campo: umane, tecniche, finanziarie, i possibili o probabili costi complessivi diretti ed indiretti, e le possibili e/o probabili entrate derivanti da sanzioni, recuperi;
• una seconda parte volta a rilevare i "riferimenti al bilancio annuale di previsione": la quantificazione della spesa complessiva, l’individuazione dell’unità previsionale di base responsabile della spesa, la tipologia della spesa sopportata e la sua copertura finanziaria nonché l’adeguatezza delle risorse finanziarie in termini di coerenza, ammissibilità e compatibilità tra obiettivi e destinazione delle risorse e, qualora previste, un’analisi delle entrate di bilancio;
• una terza parte relativa ai "riferimenti al bilancio pluriennale", per studiare la spesa nell’arco temporale del bilancio pluriennale.

Il supporto ai consiglieri prestato dall’ufficio nel periodo maggio 2001-dicembre 2001 ha riguardato 24 proposte di legge. Nello specifico, emerge che 23 sono state le relazioni tecniche e 22 i correlati articoli finanziari redatti dall’ufficio, mentre per una sola proposta di legge, la relazione e l’articolo finanziario sono stati predisposto dal Consigliere proponente.
Nel corso del 2002, i responsabili degli uffici Affari giuridico-istituzionali e Segreteria 1^ Commissione hanno concordato la procedura da seguire ai fini della ricevibilità delle relazioni tecniche accompagnatorie delle proposte di legge, individuando le singole fasi dell’iter procedurale. Le relazioni tecniche a corredo della proposta di legge sono state 28. In particolare, sono state prodotte dall’ufficio 24 relazioni tecniche con le relative riformulazioni dell’articolo finanziario e 4 relazioni sono state redatte dai Consiglieri proponenti.
Nel corso dell’anno e fino al marzo 2003, sono state redatte 25 relazioni tecniche: in particolare l’ufficio ha prodotto 22 relazioni tecnico-finanziarie con la formulazione coordinata degli articoli finanziari. Tre relazioni sono state redatte dai Consiglieri proponenti il progetto di legge.
Con l’entrata in vigore della legge regionale 4 marzo 2003, n. 2 (Legge finanziaria per l’anno 2003), viene introdotto l’articolo 30, comma 1. A partire dall’esercizio 2004, questo articolo, in attuazione dell’art. 8 della legge regionale di contabilità, demanda alla legge finanziaria "l’autorizzazione della spesa per tutte le leggi o provvedimenti regionali vigenti, la cui copertura finanziaria non sia esplicitamente disposta da una norma relativa all’esercizio di riferimento, o che rimandino per la copertura finanziaria alla legge di bilancio."
Dall’aprile 2003 le relazioni redatte con l’indicazione di questa modalità di copertura finanziaria sono state 31. In particolare 29 sono state predisposte dall’ufficio competente e due relazioni formulate dai Consiglieri proponenti (vedi grafico).
Nel marzo 2003 è stata redatta la circolare del Presidente del Consiglio regionale "Istruttoria preliminare dei progetti di legge e degli atti di indirizzo e di sindacato ispettivo", indirizzata a tutti i consiglieri. In tale circolare, tra le nuove modalità di presentazione dei progetti di legge, viene riconfermata la regola in base alla quale "le nuove leggi di spesa devono indicare i mezzi per farvi fronte al fine di evitare alterazioni all’equilibrio di bilancio."
Nel maggio 2003, è stata sottoposta al Presidente del Consiglio regionale una nota tecnica per illustrare le problematiche relative alla stesura degli articoli finanziari dei progetti di legge nella fase precedente a quella di approvazione in Aula in quanto nell’anno 2003 si è verificato, fin dai primi mesi dell’anno, l’azzeramento delle disponibilità dei "fondi speciali", contenenti le risorse per la copertura dei provvedimenti in itinere. Non essendo molte volte individuata dai proponenti la fonte di copertura, si è avviata la prassi di presentare le stesure degli articoli finanziari, relativi sia a disegni di legge che a proposte di legge, contenenti, quale modalità di copertura finanziaria delle spese, il rinvio esplicito all’articolo 30 della legge regionale 2/2003. Si tratta di articoli finanziari che rimandano la copertura delle spese previste alla futura legge finanziaria.
Anche gli uffici si sono uniformati a tale prassi, ove non possibile una stesura più rigorosa in applicazione della legge regionale di contabilità. In ogni caso, nella redazione delle relazioni tecniche e degli articoli finanziari, si esplicita la quantificazione della spesa nel suo complesso e in rapporto agli esercizi annuali e pluriennali di bilancio, l’attribuzione della spesa all’unità previsionale di base contenuta nel bilancio regionale e la modalità di effettuazione della spesa.
Si fa presente che alla stesura del dispositivo finanziario concorre il supporto delle procedure informatiche disponibili che, al momento, permettono una lettura per capitoli di bilancio e non di aggregazioni superiori, quali le unità previsionali di base, nuove articolazioni vincolanti del bilancio della Regione, in sostituzione dei capitoli. E’ in corso la predisposizione di procedure tali per cui sarà possibile la lettura degli stanziamenti delle unità previsionali di base aggiornati in tempo reale.

Grafico - Relazioni tecnico-finanziarie.