Il Consiglio Regionale, osservati
i risultati positivi ottenuti in questi anni dal Difensore Civico con l'esame di migliaia di pratiche condotte a buon fine nell'interesse dei cittadini e degli Enti interessati;
constatata
al termine del dibattito sulle relazioni degli anni 1996, 1997, 1998, la mole di lavoro in capo all'ufficio stesso e la necessità di assicurare continuamente l'attività di tale ufficio ai fini di una puntuale risposta alle istanze della collettività;
considerato
che la L.R. 16 dicembre 1981 n. 50 richiede una integrazione anche alla luce delle esperienze maturate e delle nuove competenze attribuite del Difensore Civico dalle Leggi Bassanini;
ritenuta
l'urgenza a provvedere in punto:
a) regolamentazione della rappresentanza processuale;
b) formazione di una banca dati per la difesa della collettività;
c) periodo di congedo del Difensore Civico, con conseguente nomina di un vicario
a tutti gli effetti di legge;
Impegna la Giunta ed il Consiglio regionale
a presentare ed approvare in tempi rapidi un disegno di legge
che:
a) regolamenti la rappresentanza processuale del Difensore Civico;
b) preveda la formazione di una banca dati sulla difesa civica;
c) preveda la concessione di un periodo di congedo al Difensore Civico e la
conseguente nomina di un vicario a tutti gli effetti di legge;
d) tenga in considerazione la necessità di incrementare il personale
assegnato alla struttura;
e) renda organizzativamente possibile l'esercizio della funzione del Difensore
Civico a cadenza mensile nei capoluoghi di provincia secondo le necessità accertate
dal titolare dell'Ufficio;
infine, il Consiglio regionale esprime
vivi apprezzamenti e ringraziamenti per l'opera svolta dal dottor Brunetti in questo triennio.
(Questo testo è stato votato nell'adunanza consiliare antimeridiana del 28 settembre 1999 ed approvato all'unanimità dai 43 Consiglieri presenti).
Gli allegati alla presente relazione offrono un quadro eloquente delle situazioni sulle quali è stato richiesto l'intervento di questo difensore civico.
A tal fine sono state inserite in apposito paragrafo (contrassegnato con la lettera A) le richieste di intervento relative a situazioni non rientranti nella competenza dell'ufficio, rispetto a cui, tuttavia, sono state sempre illu-strate le ragioni declinatorie della competenza.
Come si è rilevato nella precedente relazione, l'istituto risulta noto ai cittadini, i quali sono ormai convinti di ricevere dal difensore civico un'adeguata risposta ai problemi insorti nei confronti dell'amministrazione pubblica e di potere accedere concretamente alla problematica che li concerne, pur non avendo "santi in paradiso".
Peraltro, la necessità di avvicinare maggiormente i cittadini all'istituto, è stata riconosciuta dal Consiglio regionale nell'ordine del giorno 1070 in cui è stata prevista l'istituzione del c. detto "difensore civico itinerante", che si trasferirà periodicamente nei capoluoghi di provincia.
Un'adeguata informazione è stata ottenuta attraverso la distribuzione dell'opuscolo "Il Difensore Civico", edito dal Consiglio Regionale. Il testo del tascabile "Il Difensore Civico" è ora disponibile nella traduzione inglese, francese, tedesco, spagnolo, russo e arabo. I cittadini interessati possono rivolgersi alla segreteria del Difensore Civico.
L'elevato numero dei ricorsi presentati anche su materie non rientranti nella competenza del difensore civico costituisce poi una riprova sia della conoscenza dell'istituzione, che della convinzione di ottenere adeguate risposte a problemi insorti in genere nei confronti delle pubbliche strutture.
Fra l'altro, come si evince dell'allegato A), sempre più frequentemente si è fatto ricorso al difensore civico in ordine a problematiche non di competenza insorte con le amministrazioni comunali, situazione che costituisce, in definitiva, una valida ragione giustificante la necessaria istituzione nei comuni piemontesi del difensore civico.
Come si desume dall'esame degli allegati, talvolta il difensore civico è intervenuto "ex officio"; peraltro, la maggior parte degli interventi è stata richiesta da persone fisiche, associazioni, enti.
Gli interventi sono stati svolti, nella maggioranza dei casi, attraverso contatti coi funzionari, da parte dei quali è stata, di regola, prestata una buona collaborazione. Anche nel 1999 talune difficoltà sono state rimosse attraverso la sola illustrazione delle competenze attribuite al difensore civico dalla normativa regionale e statale. I rapporti con le amministrazioni pubbliche, come nel passato, sono stati corretti. Nella maggioranza dei casi, il cittadino ha potuto ottenere ciò che gli spettava di diritto. Come in passato, spesso è stato sufficiente un semplice contatto con i funzionari per rimuovere difficoltà e ostacoli.
Nell'ambito organizzativo, l'organico del personale dell'ufficio, composto da quattro unità di categoria D e da una di categoria B, risulta tuttora inadeguato. Infatti, come si è sottolineato nella pregressa relazione, l'attribuzione operata dalla legge 127/97 di parte dei compiti svolti in precedenza da un organo collegiale (il CO.RE.CO.), ad un organo monocratico (il difensore civico) non è stata seguita da un adeguato aumento dell'organico: particolarmente significativo risulta a tal fine il raffronto con l'organico dell'ufficio del difensore civico della Regione Lombardia, (19 unità).
A tal fine, lo stesso Consiglio regionale, nel sovramenzionato ordine del giorno, ha riconosciuto la necessità di un incremento dell'organico, che risulta in corso di attuazione. Già nelle precedenti relazioni è stata illustrata la normativa che regola l'attività del difensore civico. In breve, secondo l'art. 4 della L.r. 9.12.1981 n. 50, la richiesta d'iniziativa da parte del cittadino è preceduta dalla valutazione ad opera del difensore civico dell'esperimento delle "ordinarie vie di rapporto con l'amministrazione" e, quindi, della fondatezza del reclamo; nel concorso di entrambe queste condizioni, il difensore civico apre la procedura rivolta ad accertare la situazione cui la richiesta si riferisce, la quale forma quindi oggetto di esame congiunto da parte dello stesso difensore civico e del funzionario incaricato del servizio. In tal guisa, come taluno ha argutamente osservato, il cittadino solo e indifeso, viene accompagnato nella buia foresta dell'area pubblica.
Secondo il sovramenzionato art. 4, al difensore civico non competono poteri di sorta per la definizione della pratica; tenuto conto delle esigenze dell'ufficio, egli comunica le proprie motivate conclusioni al reclamante, al funzionario, al Presidente della Giunta, e al Presidente del Consiglio Regionale, fissando un termine per definire la pratica.
La definizione del caso sollevato col reclamo non compete perciò al difensore civico, ma all'amministrazione, la quale, peraltro, è tenuta necessariamente a provvedere sulle conclusioni e sui rilievi del difensore civico, dopo l'esame congiunto della pratica.
Nelle precedenti relazioni è stata già evidenziata la necessità di riconoscere al difensore civico la competenza a pronunciare, in via cautelare, provvedimenti provvisori, sostitutivi o modificativi dell'atto impugnato fino al momento della definizione della pratica.
A tale carenza legislativa si accompagna tuttora l'assenza di una normativa concernente la legittimazione processuale del difensore civico, che, giova rilevarlo, non è organo della regione, ma costituisce una particolare struttura, cui la legge 127/97 ha demandato le stesse funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione, di informazione, nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato che i rispettivi ordinamenti attribuiscono nei confronti delle strutture regionali. Al tempo stesso, nell'ipotesi di impugnativa dei provvedimenti assunti, deve essere assicurata la difesa da parte dell'avvocatura regionale. Anche di tale problematica ha preso atto il Consiglio regionale nell'ordine del giorno del 28 settembre u.s. e la relativa normativa risulta in corso di approvazione.
Anche la regolamentazione dell'attività dell'ufficio, nell'ipotesi d'impedimento del difensore civico, attraverso la previsione del compimento, in ogni caso, di attività di carattere urgente, risulta oggetto di normativa in corso di approvazione. I principi dell'indipendenza, dell'accessibilità all'ufficio, della flessibilità e della credibilità hanno governato l'attività di questo difensore civico, che frequentemente ha svolto un'attività rivolta alla chiarificazione, alla spiegazione e, ancora, alla sdrammatizzazione di certi problemi. Nelle precedenti relazioni è stato affrontato il problema relativo ai contributi economici richiesti ai parenti degli assistiti da parte di strutture socio-sanitarie assistenziali, attraverso il richiamo all'obbligo alimentare.
A tal fine è stato rilevato che l'obbligo patrimoniale può essere imposto solo dalla legge (art. 23 Costituzione), che la normativa vigente non prevede rivalse di sorta nei confronti dei parenti da parte dell'ente che ha erogato l'assistenza e che la prassi, talvolta seguita, del ricorso da parte dei comuni alla normativa concernente l'obbligo alimentare non può essere condivisa, in quanto i soggetti di tale obbligazione sono, da un lato, l'avente diritto (che non può certo identificarsi con l'ente pubblico) e, dall'altro, l'obbligato, per cui la relativa azione è proponibile solo nell'ambito di questi soggetti.
É stato a suo tempo osservato che non è proponibile da parte dell'ente pubblico l'azione di regresso nei confronti dei coobbligati agli alimenti; prestazioni assistenziali ed obblighi alimentari, infatti, rispondono a presupposti diversi, non sussidiari gli uni rispetto agli altri, costituiti, da un lato, dall'obbligo preminente per lo Stato di garantire l'assistenza e, quindi, la salute e, dall'altro, dall'esigenza, circoscritta all'ambito famigliare, di provvedere l'avente diritto dei mezzi di sussistenza, ove il soggetto non sia in grado di procurarseli con il proprio lavoro.
Sono state poi escluse l'ipotesi di un ingiustificato arricchimento per il parente tenuto alla corresponsione degli alimenti, finché questi non vengano richiesti dall'avente diritto e sia conseguentemente sorto l'obbligo del pagamento ed anche la proponibilità dell'azione surrogatoria, per la considerazione che tale mezzo processuale, sussi-diario, ha come presupposto il mancato esercizio di azioni di cui il debitore trascuri la proposizione, facendo, peraltro, salva l'ipotesi di accordi convenzionali fra le parti interessate. L'entrata in vigore il 27.7.1999 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri concernente il regolamento delle modalità attuative e gli ambiti di applicazione dei criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni agevolate, non viene minimamente a inficiare le osservazioni precedenti.
La disciplina concernente i criteri unificati di valutazione delle condizioni economiche di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate, non interferisce, infatti, con la normativa in materia alimentare, in quanto nel decreto sovramenzionato il nucleo familiare del richiedente viene preso esclusivamente in considerazione per il calcolo dell'I.S.E.E. e non ad altri fini, vale a dire solo per valutare in concreto le condizioni economiche di chi va ammesso al godimento di prestazioni sociali agevolate. I piani concernenti gli obbligati agli alimenti - disciplinati dalla legge - e i soggetti presi in considerazione dal regolamento ai fini e per gli effetti dell'I.S.E.E. (la famiglia anagrafica) non coincidono; tanto meno la normativa regolamentare in questione prevede che l'obbligazione alimentare possa essere richiesta dalla pubblica amministrazione, la quale, perciò, non risulta titolare di alcuna azione alimentare.
D'altro canto, nei confronti della pubblica amministrazione non viene ad operare alcuna limitazione dei livelli generali di assistenza. Nell'ambito delle molteplici situazioni su cui è intervenuto questo difensore civico, particolare rilievo va infine dato alle disfunzioni riscontrate in certe strutture sanitarie; ancora l'intervento in questione è stato chiesto nell'ambito di taluni concorsi specie in ordine all'attività delle commissioni esaminatrici.
Frequentemente poi è stato richiesto anche l'intervento su problemi urbanistici, limitatamente alle funzioni regionali delegate ai comuni.
Si è rilevato nelle precedenti relazioni che l'applicazione
della normativa di cui agli artt. 16 (1° e 2° comma) e 17 (45° comma)
della legge 127/97, come modificata dalla L. 16.6.1998 n. 191, ha dato luogo
a problemi di carattere interpretativo.
a) Secondo l'art. 16 sovramenzionato, il difensore civico può svolgere
su istanza di cittadini singoli o associati nei confronti delle amministrazioni
periferiche dello Stato (eccezione fatta per le materie relative alla difesa,
alla sicurezza pubblica, alla giustizia), le stesse funzioni di richiesta,
di proposta, di sollecitazione che l'ordinamento regionale gli riconosce, seguendo
ovviamente, il "modus procedendi" stabilito dalla normativa regionale,
situazione che impone, indubbiamente, la necessità di un coordinamento
delle diverse normative regionali concernenti le modalità di tali interventi.
Fra gli altri, gli interventi di questo ufficio hanno ancora interessato:
a) l'A.N.A.S.
b) l'I.N.P.S.
c) l'I.N.P.D.A.P.
d) il Provveditorato agli Studi, specie in materia pensionistica
e) la Direzione provinciale del tesoro
f) la Prefettura, con particolare riferimento alla corresponsione delle indennità spettanti
agli invalidi civili.
È stato, fra l'altro, frequentemente richiesto l'intervento dell'ufficio
su problemi di accesso a pubblici documenti; in tali casi, essendo l'impugnativa
del provvedimento di diniego di competenza del T.A.R., l'ufficio si è limitato
ad illustrare ai ricorrenti e all'ente pubblico la normativa applicabile.
Numerosi interventi hanno, infine, avuto per oggetto problemi di trasparenza
e partecipazione all'attività amministrativa, di inquinamento e, ancora,
di indebita percezione dei tributi e di tardiva restituzione dei tributi stessi.
A tutt'oggi l'attività dell'ufficio è stata esercitata nell'ambito
dell'informazione e della sollecitazione.
b) L'art. 17, comma 45, della legge 127/97 stabilisce che, qualora i comuni
e le province, sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino
o omettano di compiere atti obbligatori per legge, il difensore civico regionale,
ove costituito, nomina un commissario ad acta, che provvede entro sessanta
giorni dal conferimento dell'incarico.
L'applicazione di tale normativa ha sollevato anche nell'anno decorso numerosi
problemi.
É stato anzitutto osservato che questa particolare competenza del difensore
civico regionale, attraverso la nomina all'ente di un sostituto, che agisce in
nome proprio, va ricondotta all'esercizio di poteri di supremazia, che si estrinsecano,
in via generale, nella vigilanza sull'operato degli enti minori.
Lungi dallo svolgere un'attività di carattere mediatorio, lo Stato,
incide così, in modo immediato e diretto, sulla vita amministrativa
dell'ente locale (comune, provincia).
Poiché la Costituzione (artt.115, 128) garantisce l'autonomia degli
enti locali, lo scrivente si è già posto il problema concernente
la legittimità costituzionale della norma in esame, rilevando che l'autonomia
degli enti territoriali, riconosciuta dalla Costituzione, va pur sempre circoscritta
nell'ambito determinato dall'ordinamento generale, il quale, riserva proprio
allo Stato (art. 115 della Costituzione) la formulazione dei principi generali
che regolano l'autonomia regionale e ammette, fra l'altro, espressamente (art.
126 della Carta Costituzionale) anche lo scioglimento dell'organo deliberativo
dell'Ente Regione e il funziona-mento di una particolare struttura sostitutiva.
Alla luce di questa premessa e della considerazione che per i comuni e le province
i principi regolatori della loro autonomia sono rimessi alla competenza del
legislatore ordinario, il tipo di sostituzione previsto dall'art. 17, comma
45, della legge 127/97, non sembra contrastare, come si è rilevato nella
precedente relazione con i principi generali enunciati dal legislatore costituzionale.
Il procedimento di cui all'art. 17, 45° comma, non sembra, d'altro canto,
riconducibile ad un controllo in senso tecnico, nel quale di regola, è esclusa
ogni attività di carattere surrogatorio o modificatorio degli atti controllati,
ma sembra derivare, invece, da una determinata posizione di supremazia e di
vigilanza da parte dello Stato nei confronti degli enti minori.
Tali considerazioni inducono, quindi, a ritenere infondati i dubbi sollevati
sulla legittimità della norma in esame. *
Va poi rilevato che il difensore civico non é un organo della regione,
né esercita alcuna attività di controllo sugli atti regionali,
per cui, anche per questa ragione, é giocoforza ritenere che la norma
in questione non ha attribuito al difensore civico alcun controllo immediato
e diretto in senso tecnico degli atti ritardati o omessi da parte dei comuni
e delle province.
Il difensore civico regionale sembra, in definitiva, operare, nel caso d'inattività o
di ritardi da parte dell'ente pubblico, attraverso una verifica in via incidentale
della legittimità dell'atto, sostituendosi all'organo istituzionalmente
preposto alla sua formazione.
La sostituzione commissariale, in cui si estrinseca una particolare competenza
straordinaria, di ordine funzionale, riveste carattere eccezionale, nel concorso
di situazioni eccezionali (omissioni e ritardi).
La norma in questione, torna, cioè, applicabile, solo nel concorso di
omissioni o ritardi, costituendo regola generale la tempestiva formazione degli
atti amministrativi da parte dei comuni e delle province; essa non é perciò suscettibile
d'interpretazione analogica e tale eccezionalità si atteggia anche nella
brevità del termine entro il quale il commissario ad acta deve operare.
L'atto omesso o ritardato deve essere, secondo l'art. 17, comma 45, "obbligatorio
per legge", per cui se l'accertamento della obbligatorietà costituisce
oggetto di cognizione da parte del giudice amministrativo, la sostituzione
commissariale può avere luogo solo nel momento dell'accertamento giurisdizionale
dell'obbligo. **
Tale "obbligatorietà per legge" può, anzitutto, derivare
da un'espressa disposizione di legge (si veda a questo proposito l'art. 17,
commi 91 e 93, della legge 127/97, il quale sancisce espressamente l'obbligatorietà della
forma-zione dei regolamenti comunali concernenti il diritto di accesso ai documenti,
da adottarsi nel termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della
legge, decorso il quale, l'adozione avviene da parte del commissario ad acta,
nominato dal CO.RE.CO).
Altrimenti, il requisito della "obbligatorietà" va desunto
dall'ordinamento, attraverso l'individuazione degli effetti che l'atto è destinato
a produrre.
Sotto un altro aspetto, la "obbligatorietà" dell'atto deve
essere desunta dagli interessi garantiti dall'ordinamento nei confronti di
determinati soggetti, che, altrimenti, non potrebbero conseguire quelle utilità che
l'ordinamento riconosce loro e che non sono suscettibili di essere altrimenti
conseguite.
In definitiva, come si è osservato nella precedente relazione, l'individuazione
degli elementi costitutivi dell'atto deve avere luogo necessariamente secondo
il paradigma previsto dalla legge, senza alcuna possibilità di considerare
elementi o situazioni nuove; altrimenti, l'atti-vità sostitutiva viene
a risolversi nella formazione di un atto amministrativo diverso.
L'atto obbligatorio per legge, deve, cioè essere vincolato nell'an,
nel quando e nel quomodo; siffatto quomodo non si atteggia certo in termini
di obbligatorietà, se risulta frutto di discrezionalità politica.
Ammissibile appare, invece, l'attività sostitutiva nell'ambito di una
discrezionalità meramente tecnica.
Affermato il carattere eccezionale della formazione dell'atto attraverso il
commissario, si pone il problema del concorso di questa misura con rimedi alternativi
specifici.
Sembra in questo caso necessario accertare se il rimedio alternativo specifico
sia rivolto, in modo immediato e diretto, a fare venire meno l'inadempimento
dell'ente locale ad un obbligo di legge; in questo caso ritengo che debba essere
provveduto secondo il rimedio alternativo specifico e non in termini del controllo
sostitutivo previsto dall'art. 17 comma 45 della legge 127/97.
Nell'ambito di questa problematica si è posto il problema della vigenza
della normativa regionale precedente, concernente la nomina del commissario
ad acta nel corso di particolari situazioni relative ad atti omessi o ritardati
da parte delle province.
Questo difensore civico regionale, richiesto dalla Giunta regionale di assumere
le determinazioni di competenza, consistenti nella nomina di un commissario
ad acta, a seguito del decorso del termine concesso alle amministrazioni provinciali
di Torino e Novara, per la formazione dell'atto amministrativo obbligatorio
di cui all'art. 6 n. 7 della L.r. 4/9/96 n.70, secondo cui le province sono
tenute a recepire le osservazioni della Giunta regionale ai fini della formazione
dei piani faunistico-venatori provinciali, ha ritenuto che la richiesta in
questione veniva a collocarsi nell'ambito dell'esercizio del potere sostitutivo
di cui la Giunta risultava tuttora titolare ai sensi della citata legge regionale
n. 70, nell'ambito, cioè, della competenza funzionale riconosciutale,
(ribadita, in termini generali, dall'art. 14 della L.r. 19/19/98 n. 356). Pertanto,
affermata la vigenza della normativa anteriore alla legge 127/97, sul presupposto
che a norma dell'art. 118, comma 3°, della Costituzione, l'esercizio delle
funzioni amministrative può avere luogo direttamente, ovvero a mezzo
di strutture facenti parte dell'ente pubblico, nel caso concreto, attraverso
l'avvalimento del difensore civico, (il quale viene così ad esercitare
un'attività in nome e per conto dell'ente stesso, normativamente indicato
quale titolare della funzione stessa, senza che ciò determini alcun
spostamento di competenza), procedeva alla chiesta nomina del commissario,
secondo la L.r. 4/9/96 n.70 sovramenzionata.
La nomina dei commissari ad acta è stata, inoltre, richiesta nel concorso
di situazioni, concernenti:
Nella precedente relazione lo scrivente nel concludere che occorre
fornire al difensore civico strumenti e risorse adeguati, proponeva l'istituzione
di un osservatorio per la tutela dei diritti dei cittadini al fine della creazione
di un sistema informativo permanente, avente per oggetto non solo i confronti
fra i difensori civici, ma anche i necessari contatti con il mondo della ricerca
e con la collettività.
Anche tale richiesta è stata favorevolmente apprezzata dal Consiglio
regionale nell'ordine del giorno del 28 settembre col proporre l'istituzione
di una banca dati sulla difesa civica. Questa struttura risulta ora in stato
di allestimento.
Torino, 14 gennaio 2000
* Il Consiglio regionale della Lombardia ha invece fatto propri i dubbi di legittimità della norma in questione sollevati dal difensore civico regionale (v. relazione per l'anno 1998 pag. 211).
** Il problema concernente l'applicabilità della normativa anche agli atti delle comunità montane è stato risolto positivamente dallo scrivente sul riflesso che secondo l'art. 49 della legge 142/90 le norme sul controllo e la vigilanza dettate per i comuni e le province si applicano, fra l'altro, alle comunità montane.