Prima Parte

"Niente di grande al mondo è stato compiuto senza la passione."
G. W. F. HEGEL

IL SENSO DEL PROGETTO "ARIANNA" E IL SUO SVILUPPO

Più volte mi sono interrogata sul senso del progetto e della banca dati "Arianna" che in un percorso decennale ha avuto vari sviluppi e snodi: alla sua radice c’è un impulso politico, nella realizzazione ci sono la volontà di innovazione e di continua ricerca e apprendimento, la passione e l’impegno di molte persone ed anche la sfida al "labirinto normativo".

Questo terreno di lavoro nel Consiglio regionale è stato favorito anche da altre ragioni, alcune legate ad una remota ricerca su sconosciuti modelli di "giusinformatica" e possibili applicazioni in un’Assemblea legislativa, altre, più profonde, legate all’architettura del sistema informativo consiliare piemontese: uno tra i primi sistemi in Italia a proporsi di assistere il legislatore anche nella fase della redazione del provvedimento normativo avendo come motore la banca dati della legislazione regionale.

Questo il mio DNA culturale e strutturale, che mi fa essere il nucleo fondante del sistema informativo consiliare e del suo sviluppo a cui sono indissolubilmente legata.

Non è stato facile navigare anche controcorrente, per affermare la giustezza della creazione di una banca dati che contenesse non solo la legislazione regionale storica, ma anche quella vigente coordinata. Né è stato facile governare un sistema complesso e far capire all’organizzazione ed alle persone che quel sistema - che poteva sembrare "parallelo" - era il normale processo e flusso di lavoro e di apprendimento e, soprattutto, un formidabile strumento di conoscenza.

Ben tre progettualità, politica informatica e organizzativa, si sono incontrate nel mio percorso, ognuna con il proprio impulso e apporto.

1. Progettualità politica e genesi della banca dati

Se sono nata lo devo alla progettualità della politica: il principale artefice è stato l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale che a partire dagli anni ’80 ha assunto decisioni che hanno consentito di creare i presupposti teorici e di preparare il terreno per lo sviluppo del progetto della banca dati legislativa, poi chiamata "Arianna".

Ben sette Presidenti del Consiglio regionale hanno contribuito alla mia realizzazione di cui voglio richiamare le principali azioni svolte:

1.1. Nella ricerca le basi per l’informatica giuridica e la tecnica legislativa

Nel marzo 1982 ha inizio un percorso di ricerca-intervento sulle tecniche legislative per il Consiglio regionale del Piemonte, deciso dall’Ufficio di Presidenza e affidato al professore Mario G. Losano, con il supporto di un Gruppo di lavoro di funzionari consiliari.

La ricerca articolata in due fasi ha due obiettivi distinti ma complementari: l’analisi dell’iter legislativo della Regione Piemonte; le proposte sulla formulazione delle leggi e sulla stesura di testi legislativi, con particolare attenzione al consolidamento delle leggi vigenti.

Questa ricerca è senz’altro il basamento teorico del progetto "Arianna" e della scoperta delle tecniche legislative per la redazione e l’analisi delle procedure normative, partendo dall’informatica applicata alla legislazione.

Da questa esperienza di ricerca abbiamo appreso che lo studio delle tecniche legislative e della corretta formulazione linguistica delle norme costituisce il naturale sviluppo dello studio dell’informatica giuridica e che è preferibile intervenire sul testo legislativo al momento della sua formulazione, enunciando regole e suggerimenti che ne rendano omogenea la terminologia, indichino in modo preciso le norme abrogate o modificate, nonchè le procedure.

Come pure abbiamo appreso che è un errore procedere a revisioni normative in vista della sola elaborazione elettronica e che lo studio sulla legislazione è concettualmente distinto dallo studio sull’informatica giuridica (intesa in senso stretto come tecnica per la memorizzazione e il reperimento di dati giuridici).

Tutto ciò che abbiamo registrato in quella ricerca lo abbiamo in tempi successivi trasferito nel progetto "Arianna", unitamente all’approfondimento ed all’applicazione delle regole legistiche.

Anche l’approccio globale di un’iter legislativo ci ha avvicinati ad una nuova lettura delle regole interne al procedimento legislativo fino ad allora viste solo in un ottica di rispetto del regolamento consiliare e non ancora in un ottica di processo decisionale, di tecniche legislative, di metodologie di analisi, di documentazione legislativa elettronica e di banca dati.

Quel diverso modo di scandire l’iter percorreva infatti:

E in quel modo di rappresentare l’iter ecco apparire le "macchine per l’elaborazione dei testi (word processing)" - ancora magiche e sconosciute - per memorizzare i testi e utilizzarli al momento opportuno evitando operazioni ripetitive.

Quanto indicato nella ricerca del 1982 è stato messo in atto con la banca dati "Arianna" nel 1990 e con il flusso integrato dei testi tra Consiglio e Giunta (poi regolato nel 1999 nel primo protocollo di intesa).

In uno stralcio si legge: "…il testo è già registrato su nastro o su un dischetto magnetico sul quale avviene tutto il lavoro di correzione del progetto e al termine dell’iter prende due vie: da un lato, passa alla fotocomposizione; dall’altro viene memorizzato nella banca dati legislativa così non vi sarà discrepanza perché la fonte è la medesima e, soprattutto, l’intera procedura legislativa si trasformerà in un’unica procedura integrata. Come dire: il Bollettino Ufficiale si rivela il sottoprodotto a stampa di un procedimento elettronico integrato che vede nascere parallelamente il supporto per la stampa e il supporto per la memorizzazione nella banca dati. "

Accanto all’esigenza di nuove tecniche per la documentazione giuridica, la ricerca ci ha avvicinati anche all’esigenza di nuove tecniche per il controllo dell’attuazione della normativa. E’ stato il nostro primo bagno nella diagrammazione a blocchi e nella sua simbologia e in un insolito metodo "la sinossi": una riorganizzazione delle norme giuridiche secondo una struttura logica più rigorosa di quella del testo legislativo originario, in cui ogni norma viene collocata al punto della procedura che le è proprio, indipendentemente dal testo legislativo da cui è stata desunta, molto utile per la redazione dei testi unici.

Solo negli anni ‘90, con l’analisi di fattibilità delle leggi - di cui il Consiglio regionale della Toscana è stato un precursore e modello di riferimento per altre Regioni - si è potuto apprezzare questo ambito di analisi che ha aperto l’orizzonte alla lettura strutturale, logica, economica, organizzativa e procedurale delle leggi.

Nella ricerca piemontese la tecnica della diagrammazione a blocchi, oltre a far conoscere nuove tecniche nell’attività legislativa e nuove frontiere verso una legislazione più "vicina" all’uso dell’elaboratore, aveva anche l’obiettivo di produrre una presa di contatto con la modellistica giuridica (intesa come formalizzazione di singole procedure in vista di una loro gestione su elaboratore) e con l’informatica giuridica.

Quella ricerca ci ha dato anche altre importanti basi teoriche che abbiamo ripreso nella progettazione e nella definizione di metodi e strumenti della banca dati "Arianna".

In particolare, abbiamo scoperto l’utilità dell’analisi strutturale delle norme giuridiche sia per le norme già in vigore, sia per quelle in formazione ed abbiamo avuto il primo approccio con la complessità del coordinamento tra norme in vigore, ma anche con i condizionamenti posti dalla struttura formale (o architettura) del testo rispetto all’automazione delle procedure e con i problemi di formulazione linguistica rispetto alla formazione e uso efficiente delle banche dati giuridiche.

Anche il bisogno di regole specifiche sulla standardizzazione dei testi e sull’omogeneizzazione dell’impostazione grafica è stato evidenziato in quella ricerca come un elemento importante nel reperimento dell’informazione, aspetto poi ripreso in "Arianna".

In tale ambito sono maturati anche i primi consigli terminologici e i primi suggerimenti per la redazione dei testi. Anzi la ricerca ha prodotto un output: il "Vademecum per il buon legislatore" che putroppo non ha avuto un’applicazione sistematica come a distanza di anni è avvenuto per il manuale unificato delle regole legistiche (edizione 1991 poi aggiornata nel 2002 ), assunto dalle Regioni.

Comunque la parte della ricerca che più ha dato al sistema di informatica giuridica "Arianna" è quella dedicata alla dinamica delle leggi che porta ad un punto nodale dell’attività giuridica, quello dell’effettiva vigenza del testo legislativo in relazione alla continua inflazione della produzione legislativa ed all’inafferrabilità delle modifiche implicite: un campo ad alta densità di errori a cui ha tentato di dare risposta tutta la strumentazione documentaria escogitata dai giuristi, a partire dal Digesto e dalla banca dati della Corte Suprema di Cassazione, ed in piccola parte anche dalla banca dati della legislazione regionale piemontese.

Sempre questa parte della ricerca ha consentito di capire che il modo di strutturare una legge è un elemento statico e che il testo, per effetto delle modificazioni subite nel tempo, ha anche un aspetto dinamico che pone due ordini di problemi da tenere distinti: il primo di tecnica legislativa e il secondo di documentazione.

Anche lo sguardo su esperienze maturate in altri Paesi (ad es. Austria, Germania Federale, Canada), per noi del tutto nuove, ha dato degli insegnamenti, alcuni dei quali già presenti nel sistema di documentazione tradizionale, altri innovativi (poi ripresi in "Arianna"), tra cui l’aggiornamento dei testi legislativi con l’inclusione delle modifiche esplicite e l’uso della nota per quelle implicite, l’attività di coordinamento dei testi garantita da una struttura organizzativa specifica, la legislazione caratterizzata da novelle per modificare una precedente legge (regola fondamentale del Manuale unificato delle Regioni), la raccolta delle leggi a fogli mobili per seguire la dinamica delle modifiche (ormai sostituita dal codice elettronico ipertestuale).

La parte relativa all’informatica ed alla documentazione giuridica ha lasciato importanti insegnamenti sulle caratteristiche ideali della documentazione (aggiornamento permanente, esattezza, accessibilità) e sugli obiettivi che assicurano l’uso della stampa e l’uso dell’elaboratore. Come pure in quella ricerca si è affacciata la firma digitale senza ancora capirne la portata.

Già allora non si è sottovalutata la difficoltà di creare una banca dati legislativa, specie se improntata alla gestione dei testi vigenti e coordinati, perchè la documentazione giuridica automatica presenta almeno due problemi che la distinguono dagli altri tipi di documentazione: in primo luogo, la difficoltà di accesso da parte dell’utente che dovrebbe invece poter operare senza intermediari; in secondo luogo l’obsolescenza dei documenti che nel diritto si pone in modo peculiare in quanto potenzialmente ogni legge è eterna e di fatto resta in vigore finchè non viene abrogata.

Questa peculiarità impone parecchi oneri a chi costruisce una banca dati legislativa perché oltre a fissare i criteri per un costante aggiornamento richiede anche di stabilire come comportarsi nei riguardi delle norme che modificano altre norme, partendo da un presupposto di deontologia professionale secondo cui il documentarista non interviene in alcun modo sui documenti memorizzati, ma li produce con la massima fedeltà (o quanto meno segnala l’intervento operato).

La ricerca si è anche soffermata sul modello di informatica distribuita, sul sistema documentale ritagliato sul profilo dell’utente, sugli ingenti costi di produzione di una banca dati (per memorizzare la legislazione, preparare il materiale documentario, elaborare i programmi e la rete) che si ripercuotono sul costo del servizio.

In sostanza, un insieme di problematiche che nel percorso di "Arianna" si sono puntualmente presentate e sono state affrontate a vari livelli.

La redazione di testi unici è un altro importante nucleo di quella ricerca che ci ha consentito di cogliere il difficile confine tra testo unico compilativo e testo unico innovativo e di apprezzare le soluzioni per evitare il fenomeno dell’inflazione legislativa attraverso la periodica revisione legislativa o il consolidamento legislativo già in fase di redazione normativa.

1.2. Nel sistema informativo consiliare le radici della banca dati legislativa e lo studio di fattibilità

Nella mia realizzazione la cultura informatica e la sua progettualità insieme alla tecnologia sono state molto importanti.

Il sistema informativo consiliare ha inizio negli anni ’80 con l’informatizzazione di procedure gestionali di interesse locale, tra cui la procedura dati di iter dei progetti di legge e degli atti amministrativi e ispettivi, prodotta nel 1985 e preliminare alla banca dati.


Ma il suo sviluppo prende corpo nel 1986 con l’introduzione dell’office automation. In Palazzo Lascaris, sede dell’Assemblea regionale del Piemonte, tra splendidi paesaggi di Delleani, il Presidente del Consiglio regionale Aldo Viglione annunciava in un’intervista: (1)

"Entro quest’anno, al massimo per la prossima primavera l’office automation sarà entrata in ogni settore del Consiglio regionale per facilitare il lavoro degli uffici, dell’Assemblea e quello dei Gruppi consiliari"…"Da questo programma di sviluppo delle attività di automazione guadagneranno, a un tempo, l’efficienza della macchina consiliare e la trasparenza di ogni suo atto." …."Per il Consiglio sono in corso una serie di iniziative che vedono presenti il CSI e che riguardano automazione degli uffici, formazione del personale, messa allo studio di nuovi progetti."

Qualcuno la definì la "rivoluzione" del 1986 in grado di aprire le porte all’informatica distribuita e di preparare il nuovo corso dell’Assemblea regionale e del suo sistema informativo. (2)

L’efficienza della macchina legislativa, dall’Aula agli uffici di Palazzo Lascaris, dipendeva quindi anche dal processo di automazione delle procedure, con l’obiettivo di dare ai consiglieri e ai Gruppi consiliari la possibilità di conoscere, nella forma più rapida e nel modo più approfondito, tutti gli atti consiliari anche attraverso il collegamento di ogni Gruppo con un terminale.

Con l’introduzione di "macchine" e la distribuzione di procedure l’organizzazione e la formazione del personale diventavano leve importanti. Infatti, in quella stessa intervista il Presidente ed il Segretario generale del Consiglio facevano rilevare come tale cambiamento fosse impossibile senza un personale adeguatamente preparato e, con una punta d’orgoglio, come l’automazione delle procedure avrebbe riguardato la gestione delle nomine e di tutti gli atti consiliari, dalle leggi alle interpellanze e interrogazioni:

"Per questo il CSI, che per noi è strumento di consulenza e proposta, si occupa anche della formazione. A due livelli: formazione del personale dirigente, da un lato, e corsi specifici per operatori tecnici dall’altro" …"In ogni momento siamo in grado di sapere qual è la situazione legislativa, di conoscere il numero e la natura delle domande che attendono risposte, di programmare il lavoro".

Insomma, un soffio di magia là dove fino a qualche anno prima per avere un provvedimento bisognava scartabellare tra libri e libroni, ricercare e attendere.

Un altro filone di attività da potenziare riguardava l’accesso alle banche dati:

"Ora cambierà tutto – proseguiva il Presidente - siamo già collegati con la banca dati della Corte di Cassazione, in autunno lo saremo con quella di Montecitorio. In tempo reale si potranno così conoscere provvedimenti, chiedere testi, informarsi. E tutto verrà memorizzato e immagazzinato dal CSI per essere poi riversato in un qualsiasi momento su carta……."

Il bisogno di una banca dati delle leggi regionali era già racchiuso in quella prima fase di sviluppo del sistema informativo consiliare, nelle parole "immagazzinare=memorizzare" dati di iter e testi, anche se l’accento più forte sembrava essere quello legato all’efficienza della macchina ed alla "rivoluzione" tecnica e procedurale dell’organizzazione consiliare.

Dal 1986 al 1988 è gradualmente maturata l’esigenza di analizzare le componenti di un sistema informativo documentale di un’Assemblea legislativa e le problematiche in gioco per porre le basi per la realizzazione di una banca dati legislativa. E a questo fine si approfondiscono i sistemi di informatica giuridica esistenti, le fasi di iter e di vigenza, la classificazione delle leggi, il trattamento informatico dei testi, la legislazione storica a quella vigente, a partire dalla base cartacea del codice a schede delle leggi regionali fino alle procedure di ricerca delle informazioni in base alle parole dei testi e, in parallelo, le scelte da compiere in termini di architettura hardware e software.

Questi temi sono contenuti nella relazione presentata al 4° Congresso internazionale "Informatica e regolamentazioni giuridiche", promosso dalla Corte Suprema di Cassazione nel maggio 1988.

Il passo successivo della mia "genesi" ideativa è sempre legato alla volontà politica dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale (3) di mettere allo studio la possibilità di creare una banca dati delle leggi regionali che fornisse agli utenti il testo integrale delle leggi in ordine cronologico e per materia e consentisse, in particolare, di conoscere il testo vigente (o "unificato") ad una certa data, i riferimenti e i collegamenti impliciti ed espliciti tra le diverse leggi, il processo di formazione della legge in tutte le sue fasi e, in prospettiva, anche i testi unici.

L’accento è posto sui punti di debolezza e sui punti di forza del sistema legislativo: nel polo negativo, la stratificazione e la presenza di modifiche implicite che rendono difficile conoscere la normativa vigente; nel polo positivo, l’esigenza di consentire l’accesso al corpus legislativo nel suo divenire, creando qualcosa di originale rispetto alle banche dati legislative esistenti (ad es. CED della Corte Suprema di Cassazione) e usando terminologie e linguaggi rigorosi anche in funzione dell’archiviazione elettronica e della ricerca dei testi e dei dati con diverse chiavi di ricerca e con l’ausilio di tecnologie informatiche.

Il nodo centrale è comunque la redazione dei testi secondo le esigenze dell’informatica per poter creare la banca dati giuridico-legislativa. L’introduzione di "moderne" tecniche legislative e ancor più la qualità legislativa sono ancora sullo sfondo. (4)

Lo studio di fattibilità per la realizzazione informatica della banca dati è affidato al CSI-Piemonte - ente strumentale della Regione per i sistemi informativi - ed inserito nel piano di informatizzazione delle procedure del Consiglio regionale anche per sperimentare applicativi di information retrieval sul corpus legislativo regionale.

Il più pesante documento sul disegno progettuale (la cosiddetta "mappazza"(5)) esce nel marzo 1988, in cui sono tracciati gli elementi e le funzioni fondamentali della banca dati. Un lavoro nel quale si è "linearizzato" il procedimento legislativo identificando le fasi e i testi ai fini della banca dati: il testo iniziale, quello licenziato dalla Commissione, quello votato dal Consiglio e quello promulgato e pubblicato nel Bollettino Ufficiale.

La mia base di partenza per i riferimenti normativi è stata derivata dall’archivio Italgiure della Corte Suprema di Cassazione (in tal senso sono intercorse specifiche intese), mentre il recupero dei dati di iter pregressi è avvenuto con l’apporto delle strutture del Consiglio e della procedura "Aula".

"E non vi è chi non si renda conto in termini di personale qualificato e di tempo che cosa questo avrebbe comportato".
AAVV

Lo studio di fattibilità della base dati elaborato dal CSI-Piemonte ha inoltre permesso di individuare alcuni punti fermi, anzitutto i testi da memorizzare e l’unità documentale individuata nell’articolo e, al tempo stesso, di focalizzare alcuni rilevanti problemi dal punto di vista organizzativo e della tecnica legislativa.

Nell’organizzazione consiliare ho cominciato a pulsare nel 1988, senza un nome proprio, con la preparazione del contenitore di tutte le informazioni, per memorizzare testi storici, dati di iter, riferimenti normativi, dati di vigenza e, infine, testi unificati (poi denominati coordinati, il principale obiettivo innovativo tutto da ideare e realizzare).

Dopo due anni di studi e analisi, finalmente, il 4 luglio 1989, presenzio al mio primo seminario interno di presentazione "La banca dati delle leggi della Regione Piemonte" con le dimostrazioni sul mio funzionamento, attraverso interrogazioni simulate, e con le prime riflessioni sul "perchè della banca dati": progettazione, aspetti organizzativi, riflessi delle tecniche legislative, integrazione del sistema informativo consiliare e relazioni con altri sistemi di informatica giuridica (Italgiure, Guritel, Camera dei deputati, Senato).

Quel giorno ho percepito il mio potenziale progettuale e informativo, ma anche i limiti tecnici e strumentali, di quel tempo, con cui avrei dovuto operare, tanto che qualcuno tra i presenti cogliendo questo nodo ha pronosticato con una secca battuta:

"Una Ferrari che potrà correre come una Topolino".

Il progetto viene presentato anche al tredicesimo "Online Meeting" (Londra).

2. Progettualità del sistema informativo e avvio dell’ "impresa"

Nel piano triennale di interventi 1987-1989, in cui si delineano le basi e le componenti del sistema informativo consiliare, sono già presente con una collocazione nell’area supporto all’attività istituzionale.

Quel piano si prefiggeva di introdurre l’informatica nel Consiglio regionale non solo come supporto alle attività di gestione, ma anche alle attività di decisione ed, in particolare, al processo legislativo che dalla banca dati di legislazione avrebbe potuto trarre le informazioni necessarie.

Le decisioni sull’hardware sono prese nel 1989 con l’acquisizione del mini elaboratore (fulcro della rete logica dei collegamenti) (6) e l’estensione della distribuzione, presso gli uffici e i Gruppi consiliari, di personal computer collegati al "mini" attraverso centralino telefonico o usati come stazioni di lavoro stand alone o interattive o come terminali remoti di accesso a banche dati nazionali e europee, in modo da integrare la banca dati di legislazione regionale nel sistema informativo.

Nello stesso anno sono individuati i funzionari del Consiglio in qualità di "referenti sperimentali della banca dati", figure preposte all’immissione dei testi e dei dati di iter: si inizia a percepire concretamente lo stretto intreccio tra sistema informativo, sistema documentale e sistema organizzativo per il mio sviluppo.

2.1. La materializzazione della banca dati tra cultura informatica e cultura giuridica

Nel 1990 inizio concretamente a lavorare con la scannerizzazione dal Bollettino Ufficiale della Regione dei testi delle leggi pregresse (emanate dal 1971) e, in parallelo, con la strutturazione sperimentale delle proposte di legge della IV legislatura, dalla fase di presentazione a quella di approvazione per l’archiviazione finale della legge nella banca dati.

La gestione sperimentale avviene con il contributo di quattro borsiste (7) che hanno il compito, nell'arco di anno, di strutturare i testi delle leggi pregresse classificandoli in base alle materie e, contestualmente, di codificare e integrare i riferimenti normativi non derivati dal sistema Italgiure delle Corte Suprema di Cassazione. Il tutto per applicare la metodologia sperimentale di ricostruzione della legislazione vigente, (8) in stretta collaborazione con i funzionari consiliari esperti di tecnica legislativa, e per redigere i testi unificati delle leggi modificate.

A Desenzano del Garda, nel marzo 1990, in un seminario sulle banche dati legislative mi presento con il mio mitologico nome "Arianna", il filo seguito da Teseo per uscire dal labirinto, e racconto di me. (9)

Prima di viaggiare nella rete ho fatto molti passi nei piani di Palazzo Lascaris in compagnia dei referenti banca dati che mi hanno trasportata su dischetto: una mobilità interessante ricca di scambi e di battute sui nuovi carichi di lavoro e sul nuovo modo di trattare i testi con marcatura e senza indicizzazioni e caratteri speciali, per consentire il controllo del testo da parte dei programmi e quindi la memorizzazione in banca dati.

Se, da un lato, la scannerizzazione ha consentito di memorizzare i testi in tempi più brevi rispetto ad una soluzione di digitazione ex novo, dall’altro lato, ha richiesto un notevole lavoro di pulizia e di correzione di errori di vario tipo dovuti agli strumenti poco evoluti di quell’era giurassica, tanto che la "purificazione" dei testi è continuata nel tempo. Tuttora si trovano errori (anche da purificazione), nonostante l’esteso e ripetuto controllo dei testi storici e coordinati per la realizzazione dell’ipertesto e, da ultimo, per la strutturazione dei testi secondo il linguaggio di marcatura XML (standard della mia riprogettazione).

Questo lavoro materialmente pesante ha comunque contribuito a far scaturire un prodotto dell’astrazione, il testo unificato e la proposta metodologica per la ricostruzione della legislazione vigente, diventato in seguito un prodotto concreto con il nome di testo coordinato.

La materializzazione della banca dati ha riguardato anche la gestione dei dati di iter delle proposte di legge alimentati dai referenti banca dati e verificati, originariamente, con stampe dei dati e controlli manuali periodici e, successivamente, anche con filtri e incroci automatici.

A distanza di tempo, tutto quel lavoro pesante ("di massa") per il recupero dei dati e dei testi sembra essersi "smaterializzato", eppure troviamo ancora sue tracce anche nell’attuale fase di virtualizzazione della banca dati.

Gli anni ‘90 sono stati anche anni di integrazione fra l’informatica personale e distribuita e lo sviluppo della banca dati.

Un tratto della crescita del sistema informativo consiliare è sempre stato il coinvolgimento degli utenti e la diffusione della cultura informatica, avendo assunto come obiettivi la realizzazione di una struttura di competenze e di servizi e la creazione di strumenti informativi propri di un "sistema di governo" con livelli crescenti di complessità e di integrazione e standardizzazione, che deve quindi essere al passo con l’evoluzione tecnologica e in raccordo con il sistema informativo della Giunta regionale e con i sistemi di informatica giuridica.

Obiettivi e componenti che la banca dati legislativa ha incorporato e sviluppato rilanciandoli sul sistema informativo e sul sistema organizzativo consiliare, con la creazione di strutture interattive (il Laboratorio giuridico e i nuclei dei referenti banca dati e dei referenti legistici), per accrescere le competenze documentaristiche, legistiche, legimatiche e i servizi informativi peculiari di un’Assemblea legislativa.

In quegli anni, non solo la cultura informatica ha avuto un suo terreno di sviluppo, ma anche quella giuridica, in particolare sul terreno delle tecniche legislative che hanno favorito il dialogo fra le due culture in posizione conflittuale a causa della rigidità dell’informatica e della non accettazione di tale rigidità da parte della cultura giuridica.

Non è casuale che l’invito al dialogo tra le due culture sia venuto da uno scienziato del diritto, G. U. Rescigno, in un seminario che ha contribuito a lanciare le tecniche legislative, affinché l’operatore del diritto lavorasse per comprendere le rigidità dell’informatica e l’operatore informatico per rendere compatibile e non condizionante la sua sintassi e il suo linguaggio rispetto a quello giuridico.

Nello sviluppo della banca dati quell’invito è stato raccolto producendo a monte un discorso di accettazione di alcune condizioni e un forte ancoraggio alle regole legistiche da parte degli operatori sia giuridici che informatici, da cui è scaturito "Arianna-ambiente di normazione", cioè le metodologie per la ricostruzione della legislazione vigente e il software di supporto alla redazione ed alla simulazione dell’impatto normativo.

3. Progettualità dell’organizzazione e cultura dell’apprendimento nel sistema di informatica giuridica

Il mio sviluppo deve molto alla cultura organizzativa che partendo dal denominatore comune dell’iter legislativo e delle sue fasi ha saputo produrre e far coesistere vari modelli e flussi organizzativi (formale e informale, distribuito e verticale), attingendo da ognuno gli elementi necessari per far crescere il sistema.

Quel modello organizzativo flessibile, aperto anche a esperienze e a collaborazioni esterne, innovativo rispetto al tradizionale modello, ha favorito lo sviluppo e il consolidamento della banca dati ed ha anche innescato un processo di apprendimento, come metodo di lavoro, attraverso l’accumulo di esperienze, riflessioni, elaborazioni e proposte (sul piano conoscitivo e progettuale e sul piano formativo e operativo-gestionale), maturate all’interno o derivate all’esterno.

Con quel modello le strutture consiliari hanno potuto avvalersi non solo del supporto e dell’interscambio sistematico con il nucleo di esperti informatici del CSI-Piemonte operante presso il Consiglio regionale, ma anche di attingere conoscenze da altri centri esterni.

Un lavoro intenso svolto nel "palazzo", creando gli strumenti organizzativi (10) per favorire l’apprendimento e il consolidamento del sistema informatico-giuridico, e fuori dal "palazzo" per sviluppare la collaborazione con importanti agenti dell’informatica giuridica: il Centro di elaborazione dati della Corte Suprema di Cassazione che ha anche fornito i riferimenti normativi della legislazione regionale emanata nelle prime quattro legislature - e l’Istituto di documentazione giuridica IDG-CNR di Firenze, con il quale ho avviato le prime sperimentazioni di un ambiente di normazione per il supporto automatico alla redazione dei testi normativi.

Quello stesso lavoro ha portato, naturalmente, alla collaborazione a livello nazionale, prima, con l’Osservatorio legislativo interregionale e, poi, con il Coordinamento dei sistemi informativi di legislazione statale e regionale costituito nel 1991 dai Consigli regionali, dal Parlamento (Camera e Senato), dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Poligrafico dello Stato e dalla Corte Suprema di Cassazione, per definire standard di progettazione e di interconnessione delle banche dati di legislazione nazionale e regionale.

E soprattutto attraverso la partecipazione ai Gruppi di lavoro del Coordinamento dei sistemi informativi di legislazione statale e regionale (Drafting e fattibilità delle leggi e Standard legislativi) ho potuto fornire elaborazioni e mettere a confronto metodi e strumenti, attingendo spunti e sperimentando anche modelli alternativi (ad esempio per la codifica dei riferimenti normativi e per la classificazione).

Questo ha consentito una riflessione comune tra esperti informatici e giuridici, a livello locale e nazionale, per scoprire soluzioni, metodologie e standard e far evolvere il sistema di gestione documentale verso un ambiente di normazione e di razionalizzazione normativa, che ha poi prodotto ricadute significative sul sistema informativo del Consiglio e un’azione comune tra le strutture del Consiglio e della Giunta regionale nell’ambito del Laboratorio giuridico, un luogo e uno strumento di apprendimento comune per accrescere la cultura e la qualità della normazione.

3.1. Il progetto "Arianna" dall’avvio informale alla struttura organizzativa flessibile

Dopo l’ideazione della base dati (1989) occorreva mettere a regime la banca dati delle leggi regionali. Per questo scopo viene proposta l’istituzione di un progetto finalizzato che però non decolla per mancanza di risorse professionali da dedicare ad hoc. Nel 1990 avvio comunque la sperimentazione e l’ "impresa" di recupero dei dati e dei testi e il flusso gestionale con l’apporto di borsiste e del personale consiliare assegnato a strutture di staff e di line coinvolte nel processo legislativo e con il fondamentale supporto di esperti del CSI-Piemonte.

Il 1990 è anno di passaggio dalla IV alla V legislatura: le prime prove del flusso gestionale sono fatte sui testi delle proposte di legge presentate nella IV legislatura per essere pronti a sperimentare l’intero iter dei testi all’avvio della V.

Ho dunque iniziato il mio percorso in modo informale, spinta dalla voglia di progetto e di sfida al labirinto legislativo che mi ha aiutata ad affrontare i vincoli e le regole del sistema formale e ad incentrare l’attenzione sulle persone partecipanti al progetto per un loro coinvolgimento diretto (comportamento seguito anche quando il progetto "Arianna" è stato formalmente deliberato).

Questo traspare anche dal lessico del progetto che ha di fatto due linguaggi: quello formale e burocratico e quello informale e relazionale.

Nel maggio 1991 mi presento al Salone del Libro con il mio nome: "Arianna", la banca dati delle leggi della Regione Piemonte, in un’edizione speciale dei Quaderni di documentazione del Consiglio regionale e del CSI-Piemonte. E accanto al mio nome il logo: una congiunzione simbolica tra un triangolo, un labirinto e la prima lettera dell’alfabeto .

Come progetto formale sono stata legittimata nell’organizzazione regionale solo dopo aver superato alcuni chiarimenti innanzi alla Commissione regionale di controllo sulla deliberazione della Giunta regionale (n. 41-8208 del 2/8/1991) che istituiva, ai sensi della l.r. 34/1989, una struttura flessibile (11) per il progetto "Banca dati Arianna delle leggi della Regione Piemonte: ambiente di normazione e informatica giuridica".

A ben vedere il progetto nasceva all’interno del Settore Segreteria del Consiglio (12) , prevedendo l’apporto di un responsabile di progetto e di due risorse part-time del Settore stesso e di risorse dei servizi consiliari Commissioni, Documentazione e Ufficio Legislativo, secondo il modello distribuito della banca dati e del processo legislativo, oltre ai necessari rapporti con i Settori della Giunta interessati. Allora non esisteva il Settore Sistema informativo, ma solo una struttura di staff utilizzata per tutte le funzioni trasversali, dall’organizzazione alla formazione, dall’informatica alle funzioni specialistiche e di studio e ricerca.

Realizzare la banca dati e il suo contenitore non poteva essere l’unico obiettivo dovendo creare valore aggiunto informativo e conoscitivo. Infatti, il progetto introduceva obiettivi innovativi e di sviluppo, al fine di ideare nuove applicazioni, metodologie e strumenti connessi alla creazione di un ambiente di normazione e di informatica giuridica, in cui si interrelano attività giuridiche, informatiche, organizzative e formative.

Chiarito tutto questo e la complessità e trasversalità del progetto, la struttura flessibile ha iniziato ad operare dal dicembre 1991 con l’incarico di realizzare il progetto in un biennio (1992-1993).

3.2. Il decalogo degli obiettivi del progetto

Per sviluppare l’ambiente di normazione di supporto all’attività legislativa e ai consiglieri regionali e per diffondere l’informazione legislativa in una prospettiva di integrazione e di interconnessione dei sistemi di informatica legislativa viene delineata una sorta di decalogo degli obiettivi progettuali da realizzare:

  1. consolidare la razionalizzazione normativa attraverso la verifica del recupero della legislazione pregressa (I - IV legislatura) in connessione con le metodologie per la redazione dei testi coordinati e vigenti;
  2. sviluppare l’ambiente di normazione attraverso la messa a punto di software per simulare l’impatto delle nuove norme e per agevolarne il processo di redazione (in collaborazione con Istituti di ricerca, quali IDG – CNR di Firenze);
  3. sperimentare nuove applicazioni operative e metodologiche per l’espansione della catena delle leggi agli atti normativi ed attuativi, l’analisi delle modifiche implicite e non testuali e l’impostazione metodologica per la redazione di testi unici;
  4. consolidare l’interscambio di dati con la Camera dei deputati ed utilizzare gli archivi messi a disposizione per la costruzione di thesauri;
  5. sperimentare interfacce amichevoli per favorire l’accesso alle informazioni da parte degli utenti esperti e non (consiglieri regionali, strutture del Consiglio e della Giunta regionali, Gruppi consiliari, Enti locali, cittadini, operatori del diritto) elevando il livello di interazione tra utente e sistema e l’utilizzo della banca dati per la stampa di pubblicazioni (es. codice delle leggi e raccolte per materia);
  6. progettare interventi organizzativi finalizzati alla creazione di una struttura di competenze e servizi a supporto dei compiti istituzionali del Consiglio ed interventi di formazione (di base, specialistica e di ricerca correlata alle tecniche legislative) in relazione alle esigenze dei fruitori, da rivolgere ai dipendenti dell’Ente Regione e ad utenti interni ed esterni;
  7. realizzare strumenti di interconnessione tra i sistemi informativi del Consiglio e della Giunta regionali e con i sistemi centrali presso il CSI-Piemonte per la condivisione dei dati, il raccordo delle procedure con un approccio interorganizzativo di tipo sistemico ed integrato e con il decentramento di servizi e tecnologie;
  8. proseguire i rapporti di collaborazione e gli scambi di esperienze con le Regioni e l’Osservatorio legislativo interregionale, la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica, la Corte Suprema di Cassazione e Istituti di ricerca universitari, per gli approfondimenti di progettazione generale e per gli studi preliminari, oltre al CSI-Piemonte nell’ambito dello sviluppo del sistema informativo del Consiglio regionale;
  9. concorrere al progetto di interconnessione dei sistemi di informatica giuridica e di standardizzazione delle banche dati di legislazione regionale nell’ambito dell’Osservatorio legislativo interregionale con polo di raccordo nella Camera dei deputati;
  10. sfidare il labirinto legislativo mettendo in gioco tutte le energie e gli strumenti disponibili (obiettivo implicito).

Il decalogo ha potuto essere così articolato avendo capitalizzato tutto il lavoro-approfondimento realizzato nella fase precedente e le sperimentazioni svolte nel 1991 su punti nodali della banca dati e della sua catena del valore: la redazione del testo coordinato con applicativi Windows e l’individuazione di primi standard per la gestione automatica delle note del codice delle leggi.

Le prime prove redazionali di testi coordinati svolte su testi con modifiche di sola catena primaria (o relazioni dirette tra la legge di modifica e la legge "radice") avevano dato risultati confortanti. Per ottenere un test significativo occorreva però operare su un testo complesso che avesse una dinamica normativa con modifiche di catena sia primaria che secondaria (relazioni indirette tra la legge di modifica e la legge "radice") ed una stratificazione e difformità applicativa della tecnica legislativa.

La legge regionale 56/1977 (tutela ed uso del suolo) avendo queste caratteristiche è così diventata la "guida" per tutti gli sviluppi metodologici e redazionali. (13)

In questa "prova" la cultura giuridica ha svolto una funzione di governo del sistema, perché ha consentito di definire i codici di qualificazione delle modifiche normative secondo le regole legistiche e di modellare la metodologia del testo coordinato per la sua traduzione nel linguaggio informatico.

E’ del maggio 1991 il primo convegno nazionale "Banche dati di legislazione e loro interconnessione informatica", promosso dall’Osservatorio legislativo interregionale e dal Consiglio regionale della Lombardia a Milano, in cui presento l’ambiente di normazione di "Arianna" e il suo valore aggiunto: il testo coordinato e la legislazione vigente.

Un convegno (14) di cui sento ancora l’atmosfera esaltante e impegnativa perché ho dimostrato il valore di una banca dati contenente testi sia storici che coordinati e l’esigenza di addentrarsi e districarsi nel "labirinto legislativo" anche con l’aiuto di una banca dati.

Infatti il sistema di informatica giuridica "Arianna" ha tratto dalle informazioni contenute nella banca dati (15) le elaborazioni per lo sviluppo dell’ambiente di normazione che il progetto ha ideato e realizzato nelle varie fasi qui raccontate in sintesi.

Nel sistematizzare gli elaborati prodotti e le pubblicazioni avrei potuto seguire l’ordine del decalogo essendo ormai entrata in un nuovo ciclo progettuale. Ho invece preferito rispettare l’ordine cronologico del processo (inteso anche come problem solving) e delle fasi realizzative del progetto per essere aderente alla mia storia che tanto le ha vissute, scegliendo dalle molte pagine scritte e archiviate quelle che ritengo debbano vivere nella memoria.

3.3. Le azioni prioritarie di consolidamento e sviluppo della banca dati e la realizzazione di strumenti e prodotti dell’ambiente di normazione

Nella prima fase, quella del biennio assegnato per la realizzazione del progetto, prendono corpo le azioni gestionali e di progettazione ritenute prioritarie per il consolidamento della banca dati e per lo sviluppo del sistema di informatica giuridica e dei suoi strumenti conoscitivi e di informazione legislativa e accesso facilitato.

Accanto alla realizzazione di alcuni prodotti simbolici e sviluppi metodologici sperimentali (ad es. il testo coordinato ex-post ed ex-ante), in grado di dare visibilità alle funzioni della banca dati ed alle sue potenzialità, si sono prodotti degli elaborati e realizzate alcune macro-azioni necessarie al mio flusso vitale, qui richiamate in sintesi:

In questo stadio, la stabilizzazione della base dati è ancora sentita come un’esigenza pressante da dominare per la sua ampiezza e per le consistenti formalizzazioni giuridiche e informatiche da rispettare e la cui realizzazione non può che essere graduale e contestuale alla predisposizione di prodotti standardizzabili (es. codice elettronico) o di prodotti prototipali (es. repertori statistici sulla produzione legislativa).

Come pure, in parallelo, cresce sempre più l’esigenza di estendere nelle strutture consiliari la conoscenza e l’uso delle funzioni di interrogazione fino ad allora utilizzate solo da pochi funzionari consiliari esperti, in modo da allargare le collaborazioni all’azione di consolidamento della banca dati e, al tempo stesso, favorirne l’utilizzo anche da parte di utenti esterni (ad es. Assessorati o altri enti da rilevare) e la codifica delle modalità di accesso e di divulgazione dell’informazione legislativa.

Anche la validazione/verifica della metodologia di redazione del testo coordinato ex post fa emergere alcune inadeguatezze e, in particolare, una lacuna in ordine alla definizione delle relazioni coordinate. A renderla ancora più evidente contribuisce l’applicazione del metodo di codifica distribuita dei riferimenti normativi (su ogni singola relazione di modifica e non più solo sull’articolo), introdotto per consentire una lettura immediata delle relazioni vigenti nel testo coordinato e un filtro della catena normativa rispetto ai riferimenti privilegiati testuali. Inoltre, la validazione fa rilevare alcune lacune (22) di sistema ed errori prodotti nella fase di recupero e unificazione della legislazione pregressa, ancora carente di regole formali e di una puntuale definizione delle categorie giuridiche e degli standard.

L’ipotesi iniziale di procedere ad una validazione su campione non è risultata affidabile dovendo anche codificare la dinamica delle relazioni, mentre è parsa di utilità la selezione dei riferimenti per livello di modifica testuale, o non testuale o di citazione, in quanto procedere ad un controllo per livelli consente di monitorare i riferimenti (23) e di rilevare le modifiche implicite.

Il criterio di validare gradualmente la legislazione pregressa per materie organiche o per voci con un percorso a ritroso, a partire dalle leggi della V legislatura, oltre a dimostrarsi adeguato, ha evidenziato l’esigenza di gestire altri campi della griglia di codifica dei riferimenti normativi fino ad allora trascurati perché non ancora chiariti (ad es. efficacia temporanea, data in relazione a deroga, proroga, abrogazione condizionata e entrata in vigore).

Quel biennio è stato un essenziale incubatore di standard e di metodi che ha richiesto tempi di elaborazione abbastanza lunghi e continue verifiche di compatibilità con il sistema prima dell’applicazione. Ora, tutto quel lavorio fa sorridere, ma senza di esso non avrei potuto realizzare il codice elettronico e l’aggiornamento del codice cartaceo a schede delle leggi della V legislatura.

"… come brillano gli occhi di un bambino quando scopre di saper leggere."
A. BERRUTI

Un biennio ad alta intensità in cui abbiamo scoperto cose importanti per il sistema e per l’applicazione del drafting e in cui abbiamo appreso che la metodologia del testo coordinato ex ante aiuta la redazione normativa ed è strumento di analisi, mentre il testo coordinato ex post dà leggibilità alla legge ed è strumento conoscitivo e di divulgazione.

Anni in cui lo slancio giovanile, la componente ludica nel lavoro e la quotidiana tessitura di relazioni hanno favorito la produzione di metodi e di strumenti, tra cui anche lo "Strano ma vero", un diario di battute spontanee - che scaturivano durante le elaborazioni e nei momenti di agitazione o di criticità e di verifica - ormai nella memoria di chi le ha vissute nel gruppo di progettazione.

Anni in cui il Coordinamento nazionale dei sistemi informativi di legislazione regionale mi ha portata oltre la dimensione regionale, dandomi l’opportunità di tessere rapporti anche con il mondo giuridico-informatico e scientifico, tanto da realizzare il prototipo di ambiente di normazione con l’IDG-CNR (Lexedit 2) che purtroppo non ha avuto le evoluzioni operative sperate avendo la necessità di stabilizzare e, soprattutto, di operare su tutta la mia base dati e non solo su "segmenti".

Grazie al lavoro prodotto ed alle conoscenze maturate partecipo al convegno nazionale promosso dalla Corte Suprema di Cassazione e dal Centro elettronico di documentazione nel 1993 con la relazione sul tema "Una politica per la conoscenza e la diffusione dell’informazione legislativa: proposte strumenti e metodologie giuridico-informatiche", in cui viene tracciata una politica dall’unione di vari obiettivi del decalogo.

Dopo un biennio di lavoro a tutto campo su tutto il decalogo del progetto, sotto il cielo rimaneva ancora molto lavoro da fare. Il bilancio registrava: a) obiettivi conseguiti ed obiettivi prioritari ancora da completare o realizzabili con tempi di approfondimento e di sviluppo più lunghi (24) di quelli previsti; b) funzioni in parte trasferite e detenute dalle strutture consiliari e in parte ancora da plasmare (quelle specialistiche); c) adattamento costante alle contingenze tecniche, strumentali, logistiche e organizzative via via incontrate e necessità di prevedere almeno un supporto operativo stabile al gruppo di progetto, in raccordo con i responsabili dei settori coinvolti.

Allo scadere del biennio assegnato per la conclusione del progetto, l’Ufficio di Presidenza del Consiglio concordava sulla sua proroga (25); per poter realizzare le azioni urgenti e gli obiettivi ancora da completare e che richiedevano tempi di approfondimento e di attuazione ben più lunghi di un biennio.

Con deliberazione della Giunta regionale del dicembre 1993 veniva concessa una proroga non superiore a otto mesi, eccezionalmente e per i progetti particolarmente qualificanti non conclusi nel biennio previsto. "Arianna" è tra questi, come pure il progetto "Interconnessioni Arianna –Bilancio".

Di qui in poi mi sono dibattuta tra proroghe e rinnovi progettuali, elaborazioni e proposte, relazioni di verifica periodica e struttura flessibile fino al dicembre 1997. In tutto questo c’è la mia storia diligentemente documentata (e raccontata nei vari segmenti) per poter seguire le evoluzioni del sistema informatico-giuridico e la sua trasmissibilità e per poter dominare la sua complessità.

Ogni proroga ha scandito la progettazione di metodologie e di strumenti analitici, operativi e conoscitivi e gli elaborati prodotti in cui sono descritti non solo i requisiti, le regole e gli standard del sistema progressivamente definiti, ma anche le potenzialità elaborative e applicative, le difficoltà progettuali e operative, le soluzioni ai problemi, le sperimentazioni e i prodotti realizzati o da realizzare.

E in quella complessità e vastità, passo dopo passo, si sono precisati obiettivi e metodi e si sono allargati i confini di lavoro, per esigenze connaturate al progetto o indotte da input esterni e da attività istituzionali.

Dal 1994 al 1997 si sono infatti realizzati importanti strumenti e prodotti dell’ambiente di normazione. Ogni anno ha dato dei frutti di cui racconto il processo di maturazione, le criticità e i successi, per imprimerne la memoria.

3.3.1. Prototipo del codice elettronico e cartaceo delle leggi regionali e standard uniformi dei testi elettronico, legale e documentale

E’ l’anno 1994. Al costante lavoro di stabilizzazione della banca dati si sono aggiunti nuovi risultati metodologici e applicativi, tra cui il "Codice della pianificazione territoriale" e i "Testi unici delle leggi per le elezioni della Camera dei deputati e del Senato", (26) che hanno consentito un’ulteriore verifica delle potenzialità del sistema e del suo spettro d’azione e una più solida ossatura del prototipo del codice elettronico e delle procedure di gestione automatica delle note, facendo di nuovo emergere altri limiti della metodologia del testo coordinato.

Il codice elettronico delle leggi, (27) da realizzare nel suo processo globale, ha di fatto polarizzato i vari obiettivi facendo interagire processi gestionali e progettuali, diventando il cardine di questa fase progettuale e confermandosi una modalità organizzativa obbligatoria per governare tutte le informazioni e le operazioni giuridico-informatiche necessarie.

Il processo esigeva di operare in modo interattivo (come alimentatore della banca dati e come redattore giuridico ed editoriale attraverso la navigazione nella stessa banca dati) per poter derivare le catene normative e i testi, aggiornare gli archivi degli articoli e dei dati e redigere i testi coordinati con le note e la sequenza vigente dei commi non numerati. Il collegamento in rete comportava inoltre percorsi vincolati e l’utilizzo di strumenti informatici, presenti solo in punti dedicati del Settore Segreteria, e di nuove procedure da apprendere oltre che da applicare e adeguare.

Ecco riaffiorare i vincoli strumentali e procedurali e i vincoli organizzativi e temporali che hanno accompagnato e segnato tutto il mio percorso progettuale formale.

Il risultato è stato l’aggiornamento del codice delle leggi regionali della V legislatura nei formati in bozza (28) prodotti per comprendere il percorso da seguire per redigere e poi editare un testo.

Parallelamente è stato svolto un lavoro certosino per la pulizia dei testi, per ovviare alle molteplici difformità rilevate (di natura formale, sostanziale e di strutturazione) utilizzando una procedura(29) non del tutto adeguata per la gestione delle macro. Questo lavoro ha prodotto il documento "Raffronto testi leggi regionali in ‘Arianna’ e nel BUR casistica e tipologia differenze", nel quale sono indicati alcuni suggerimenti per evitare errori, disallineamenti e difformità nei testi.

Tra i ritardi nella realizzazione compiuta del codice elettronico va richiamata la continua evoluzione delle macro necessaria per trattare tutte le occorrenze giuridiche emergenti e le irregolarità nella struttura dei testi e dei marcatori, oltre alla complessità dell’intervento da giocare su più piani, (30) editoriale, testuale e dei riferimenti normativi.

Se la metodologia del testo coordinato ha costituito un primo sbocco di uscita dal labirinto legislativo, le macro per il trattamento informatico delle note e dei testi hanno costituito un altro snodo importante per la leggibilità del testo (con note poste a piè di pagina e non più a fine testo) e per la divulgazione legislativa.

Ma non secondarie sono state le connessioni con alcune funzioni legimatiche necessarie in un ambiente di normazione, quali il controllo ortografico di un WP standard da integrare con un dizionario giuridico derivabile dai testi in formazione o già memorizzati nel sistema.

Inoltre si sono create le condizioni per alimentare all’interno della struttura consiliare una base informativa per usi redazionali diversificati e per creare altri prodotti editoriali (ad es. Notiziario legislativo).

Anche la formulazione delle note ha continuato ad essere perfezionata in quanto il sistema giuridico-informatico gestiva in automatico solo la nota della modifica normativa ancora vigente nell’unità documentale (l’articolo) e non anche la catena normativa (cioè la storia delle modifiche subite dall’articolo). Alcuni limiti non hanno avuto soluzione come la frammentazione delle note per effetto della codifica distribuita delle relazioni e la mancanza di automatismi per combinare più tipologie di note, o come l’impossibilità di dedurre in automatico dalle formalizzazioni del sistema le partizioni inferiori all’articolo (es. comma), con aggravi nel lavoro redazionale.

Sul piano metodologico non è risultata fattibile la metodologia delle relazioni coordinate per derivare in automatico le relazioni vigenti nel testo coordinato. Si è pertanto continuato a derivarle manualmente dall’ultimo testo coordinato e a dedurle con automatismi solo dalle leggi intermedie in cui è codificata la modifica di intero articolo della legge radice.

Nella validazione dei riferimenti normativi si è comunque osservato che il concetto di relazioni coordinate interviene anche in altri ambiti, in particolare dove la visibilità delle relazioni è carente, come nel caso degli articoli aggiunti – le cui relazioni attive sono derivabili solo nella legge istitutiva – o degli allegati ormai gestibili con regole unitarie secondo la guida "Gli allegati nella tecnica legislativa e nella banca dati Arianna".

Con la redazione del codice (elettronico à cartaceo) anche la metodologia già definita per la redazione del testo coordinato della legge radice (c.d. coordinato passivo), ha dovuto necessariamente completarsi con la metodologia per la redazione del testo coordinato della legge di modifica (c.d. coordinato attivo), da adottare per le leggi che disciplinano norme sia modificative (da mascherare con uno specifico marcatore) che di statuizione di nuovo diritto.

Non solo, a livello di sistema giuridico-informatico-editoriale viene avanzata la proposta di generare il testo coordinato dinamico, sviluppando una specifica procedura per assemblare il testo degli articoli con i marcatori e le note redazionali, su cui aggiornare le modificazioni e gestire le macro, per evitare il faticoso percorso di recupero e assemblaggio dei singoli file di ogni articolo dagli archivi dei testi approvati e dei testi coordinati, svolto fino ad allora manualmente.

Si sono inoltre apportate innovazioni agli standard normativi definendo quelli relativi all’espansione della catena normativa ai regolamenti e alle deliberazioni, inoltre si sono aggiornati il formato della griglia dei riferimenti normativi e le regole e modalità di compilazione al fine di trasferire tale metodologia nella struttura.

Dovendo redigere il codice nella veste sia elettronica che cartacea, accanto al lavoro redazionale dei testi si sono prodotti anche strumenti documentali, come il manuale "Classificazione delle leggi" per definire i legami tra i classificatori di "Arianna" e le voci del codice cartaceo a schede, al fine di predisporre gli indici cronologico, analitico e per voce aggiornati.

Anche il modello organizzativo distribuito, a cui corrisponde l’architettura della banca dati, ha retto all’impatto della definizione di regole e di metodologie, al graduale consolidamento della base dati ed alla trasmissione di conoscenze giuridico-informatiche di base e specialistiche nella struttura, pur non avendo ancora del tutto dispiegato le funzioni legistiche e legimatiche e quelle di controllo giuridico-gestionale, per assicurare una codifica tempestiva, decentrata e un controllo di qualità e di coerenza dei testi e dei dati.

E’ inoltre emersa l’esigenza di arricchire il modello organizzativo distribuito per la gestione dei testi e dei dati di iter e per l’attività di ricerca, formazione e progettazione non solo attraverso i gruppi di lavoro ed il Laboratorio giuridico, ma anche attraverso l’attivazione di una struttura stabile per la gestione delle funzioni di sistema e l’estensione delle competenze giuridiche, informatiche e documentali, per elevare il livello di appropriazione del sistema da parte della struttura consiliare.

Come pure è cresciuta la domanda di nuove interfacce di accesso alla banca dati in un’ottica di utilizzo facilitato e interattivo, e in tal senso progettate dal CSI-Piemonte anche se non ancora veicolabili in modo efficace non essendo ancora cablata (nel 1994) la sede consiliare.

Nell’ambito della progettazione del sistema è iniziata anche ad affiorare l’esigenza del manuale ipertestuale delle regole legistiche e di software specifici per la simulazione dell’impatto normativo, cioè di strumenti atti a sviluppare un ambiente di normazione e a presidiare tecniche e competenze professionali.

Con la redazione del codice delle leggi è, in particolare, maturata l’esigenza di rilanciare a livello istituzionale anche una politica per la diffusione dell’informazione legislativa, mediante l’adozione formale delle regole di redazione normativa e di intese tra Consiglio e Giunta regionale per estendere l’applicazione del Manuale anche nelle strutture assessorili, individuando i referenti per la 8validazione dei testi coordinati.

Di qui è quindi scaturita l’idea di estendere il flusso dei testi, (31) fino ad allora interno al Consiglio, anche alla Segreteria della Giunta ed alla struttura del Bollettino Ufficiale, per assicurare coerenza fra testo elettronico e testo legale, perché anche in sede di promulgazione della legge possono intervenire attività di drafting ed è necessario memorizzare in banca dati lo stesso testo pubblicato nel Bollettino Ufficiale, sia per coerenza interna al sistema, sia per gli usi condivisi del testo (32) anche all’esterno.

Peraltro è sempre più avvertita l’esigenza di una riconsiderazione del modello organizzativo per progetti, nel quale larga parte del lavoro della struttura flessibile è realizzato con limitate risorse gestionali e, di conseguenza, con continui adattamenti e vincoli logistico-strumentali, e con regole formali dissonanti da quelle sostanziali. Un modello sorretto, soprattutto, da una costante alimentazione dei valori di senso sapendo di dovere gestire processi complessi e una base dati richiedente molto lavoro per essere stabilizzata.

Al seminario nazionale di studi "L’informatica al servizio dei Parlamenti", promosso dal Consiglio regionale della Lombardia e dal Coordinamento dei sistemi informativi di legislazione è presentata la relazione "Proposte per la realizzazione di procedure informatizzate di supporto alla redazione di atti normativi regionali".

Accanto agli obiettivi prefissati di redazione dell’aggiornamento del codice delle leggi e della edizione aggiornata del manuale "Struttura testi nella banca dati Arianna", si estendono i confini di lavoro per produrre la raccolta integrale delle leggi regionali vigenti, l’attività ricognitiva ed elaborativa a supporto della Commissione consiliare speciale "Testi unici" e la definizione di proposte di standard uniformi e codificati per la banca dati "Arianna", il Bollettino Ufficiale della Regione e il codice delle leggi regionali.

Per l’aggiornamento del codice si è soprattutto privilegiata l’attività a valenza giuridica dovendo definire lo stato e la situazione delle leggi in modo da codificarle in vigenti, abrogate e non operanti (sotto il profilo normativo e amministrativo-finanziario), avvalendosi anche della procedura bilancio presente nella banca dati.

Tale attività, essenziale per la redazione degli indici elettronici, è diventata vitale anche per l’aggiornamento degli archivi della banca dati e per la manutenzione della legislazione regionale vigente: di qui la scelta di coinvolgere anche i funzionari degli assessorati in quanto detentori del sistema vigente sostanziale.

Sulla base delle molteplici esigenze si è quindi presentata all’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale una proposta di piano redazionale del codice della Regione Piemonte, per avere all’avvio della VI legislatura, anzitutto, l’aggiornamento del codice delle leggi della V legislatura e, quindi, la raccolta integrale delle leggi, da realizzare anche, in via intermedia, mediante l’assemblaggio del codice elettronico delle leggi regionali della V legislatura e del codice cartaceo tradizionale delle leggi pregresse ancora vigenti.

Il supporto elaborativo alla Commissione consiliare speciale "Testi unici" è dato attraverso una prima ricognizione delle leggi regionali nei settori di materie individuati secondo le linee della DCR 818-8295/1994 istitutiva della Commissione stessa.

Contestualmente alla redazione del codice viene completata la revisione del manuale "Struttura testi nella banca dati", aggiornando le regole legistiche ricondotte al Manuale unificato delle Regioni (33) del 1991 e non più alla circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 1986. Nel contempo sono introdotti nuovi marcatori del testo (34) e altri sono precisati, compresa l’impostazione grafica.

Alla revisione del manuale sono di fatto aggregate anche iniziative formative e di analisi, (35) in cui è fornito anche un quadro di raffronto fra legistica e legimatica (gli strumenti informatici applicati alla legistica), per precisare le attività di monitoraggio e gli strumenti informatici necessari per supportare la produzione legislativa. Ne è scaturita la prima "Ipotesi di standard uniformi per la redazione dei testi nella banca dati "Arianna", nel Bollettino Ufficiale e nel codice elettronico".

Questo nuovo risultato consentiva di rilanciare, a livello istituzionale, una politica per la diffusione dell’informazione legislativa e la proposta di adozione formale del Manuale unificato da parte degli organi regionali per estenderne l’applicazione nelle strutture consiliari e assessorili, secondo le indicazioni della Conferenza dei Presidenti delle Assemblee regionali e delle Province autonome. Inoltre, consentiva di individuare, a livello organizzativo, i referenti legistici per migliorare la qualità redazionale ma anche per validare i testi coordinati elettronici.

In altri termini, il flusso fino ad allora solo interno alla struttura consiliare, con snodo nel Settore Segreteria del Consiglio, (36) si poteva produttivamente estendere anche alla Segreteria della Giunta regionale ed alla struttura preposta alla redazione del Bollettino Ufficiale, per assicurare coerenza fra testo elettronico e testo legale e per memorizzare in "Arianna" lo stesso testo pubblicato nel Bollettino Ufficiale.

Un ulteriore passo in avanti viene realizzato con l’introduzione del nuovo standard di videoscrittura (Word 6.0) che ha permesso finalmente di superare i limiti e gli inconvenienti del vecchio standard (OTX) e di avere due versioni di testo funzionali sia all’indicizzazione e alla visualizzazione in "Arianna", sia al trattamento editoriale ed alla stampa del testo, anche allo scopo di avvicinare il testo elettronico a quello cartaceo.

Le basi del flusso "allargato" (37) così delineate richiedevano di valutare le condizioni strumentali per la sperimentazione presso la Segreteria della Giunta e le modalità di esportazione del testo (in quel tempo via modem o su floppy disk), verificando i necessari adattamenti al flusso consiliare e gli aspetti connessi al drafting in ingresso (alla presentazione della proposta di legge), per codificarne regole e modalità.

A questo punto del progetto, accanto alla proposta di attivare il flusso allargato, opportunamente sostenuto da interventi formativi per i funzionari della Giunta a partire dalla VI legislatura, è scaturita anche la proposta di arricchimento del testo di legge con le fonti notiziali e di leggibilità delle norme modificatrici, sulla base di una ricognizione svolta assumendo come riferimento il testo unico sulla pubblicazione degli atti nella Gazzetta Ufficiale, le leggi regionali e le prassi sulla pubblicazione degli atti nel Bollettino Ufficiale.

Tra le nuove collaborazioni – oltre a quelle a livello nazionale svolte nell’ambito dei gruppi di lavoro del Coordinamento di legislazione statale e regionale – si realizza quella con l’Assessorato all’ambiente della Regione Piemonte per le applicazioni nel Bollettino giuridico ambientale della metodologia mutuata da "Arianna" per la gestione delle note e delle catene normative.

Una nuova relazione sul tema "Iniziative legimatiche in ambito regionale per il drafting legislativo" è presentata al seminario "Informatica al servizio degli organi legislativi in Europa e in Italia", promosso dall’IDG-CNR.

Nel novembre 1994 viene finalmente avviata la sperimentazione dell’accesso alla banca dati da parte di utenti esterni alla struttura consiliare (Enti Pubblici e privati) pur con macchinose modalità di connessione e sconnessione.

3.3.2. Regole legistiche, standard per la redazione dei testi normativi e codice delle leggi

E’ l’anno 1995. E’ tempo di bilanci per valutare il progetto dal profondo, non solo per scandirne l'elaborazione documentale, gli sviluppi, i risultati e i problemi (metodo costantemente seguito per consentire una verifica e una memoria del lavoro svolto), ma anche i valori di senso che hanno sostenuto l’esperienza progettuale.

Ho sentito la necessità di avere e di dare una visione d’insieme sugli obiettivi e sulle elaborazioni via via prodotte per la realizzazione di un ambiente di normazione in cui le varie componenti, documentali (dati di iter, indicatori delle leggi, strumenti conoscitivi e repertori statistici), simulative e valutative (es. analisi dell’impatto normativo), giuridico-informatiche (metodologie e procedure per la redazione normativa) ed editoriali (codice, pubblicazioni) si integrano e interagiscono per supportare la funzione legislativa e il suo processo complessivo.

Gli obiettivi sono sintetizzati in 5 ambiti qui di seguito indicati:

1. Ambito metodologico giuridico-informatico e standard normativi documentali di sistema in cui rientrano obiettivi, sperimentali e applicativi per realizzare:

2. Ambito redazionale-legistico e divulgativo dei testi normativi in cui rientrano obiettivi, sperimentali e applicativi per realizzare:

3. Ambito organizzativo e formativo con obiettivi applicativi e elaborativi per la creazione di una struttura di competenze professionali, per la rilettura del modello di drafting distribuito e per la progettazione di attività formative su legistica e legimatica in cui l’attività del Laboratorio giuridico ha particolare rilievo (in progress)

4. Ambito dell’accesso alla banca dati (interfacce), delle interconnessioni fra i sistemi informativi del Consiglio e della Giunta, dell’innovazione tecnologica e della rete (in progress)

5. Ambito dei rapporti con realtà istituzionali, della ricerca e con i Gruppi di lavoro del Coordinamento interregionale dei sistemi informativi di legislazione statale e regionale (i nuovi riferimenti sono ora la Camera dei deputati e il progetto "Norme in rete")

Dal quadro d’insieme risultano confermate le caratteristiche del progetto "Arianna", vale a dire la complessità, l’interdisciplinarietà, l’intersettorialità e la modularità che implicano lo sviluppo di strutture di servizio e di competenze professionali e una diversa cultura nella produzione legislativa, nella gestione e diffusione delle informazioni e nell’organizzazione del lavoro.

Si tratta di un sistema giuridico-informatico sostanziato da discipline giuridiche, informatiche e organizzative, da un’architettura distribuita che coinvolge i settori preposti al processo legislativo, da una visione modulare sia nella progettazione e realizzazione del prototipo che nell’accesso facilitato o specialistico da parte degli utenti (a seconda del profilo) e, infine, da un insieme complesso di informazioni (testi, dati, indicatori, riferimenti) e di obiettivi da governare.

In questo segmento, in cui si è lavorato intensamente per produrre gli elaborati e la relazione finale per la Commissione speciale "Testi Unici" utilizzando le informazioni e le metodologie del sistema, si è raggiunto un obiettivo istituzionale importante: l’approvazione formale del Manuale di regole legistiche da parte del Consiglio regionale per l’applicazione in tutte le strutture dell’Ente, da cui sono discese le successive azioni progettuali del Laboratorio giuridico e del flusso integrato tra Consiglio e Giunta, poi formalizzato nel protocollo d’intesa (1999 e 2002). In sostanza, le regole legistiche entrano nell’agenda istituzionale.

In questo segmento progettuale si è prodotto anche un importante strumento documentale: la scheda unica delle leggi regionali e delle proposte di legge nella quale sono contenuti i dati di sintesi dell'atto, derivati dagli oltre 150 campi presenti nei dati di iter della banca dati, per produrre il libro della storia degli atti legislativi, (46) articolato nel volume delle leggi e in quello delle proposte di legge, fruibili direttamente dall’utente con specifiche funzioni di stampa.

Questo elaborato ponderoso – che ha coinvolto tutti i Settori del processo legislativo nella correzione dei dati (47) e nella integrazione di quelli mancanti con l’apporto di due allieve del Centro Ghiglieno in stage presso la struttura del progetto – ha prodotto nel sistema anche un aggiornamento dei codici relativi al campo stato dell’atto per consentire agli utenti di "Arianna" di conoscere lo stato dell’iter e lo stato di vigenza della legge.

Dalle schede di sintesi è inoltre scaturita la prima analisi statistica della produzione legislativa nella V legislatura, che ha fornito un modello di repertorio sulla legislazione e la base per la redazione del I rapporto sulla legislazione.

Questo sul piano metodologico, mentre rispetto al sistema informatico-giuridico la scheda unica di sintesi ha costituito il primo nucleo documentale dell’ipertesto.

Nel bilancio vengono considerate anche le problematiche organizzative di un sistema in continua crescita, carente di supporti operativi diretti (una sola risorsa dal 1994) e di apporti specialistici stabili (al di là del responsabile del progetto), in costante adattamento alle priorità di lavoro dei settori coinvolti nel progetto e alle innovazioni procedurali di cui ho già detto.

E inoltre vengono considerate le problematiche dovute alle contingenze tecnico-strumentali, compresa la vulnerabilità del sistema informatico che nel maggio 1995, per guasti irreversibili del mini elaboratore, ha causato la perdita della libreria del codice e fatto svanire il lavoro di elaborazione e di validazione di testi coordinati, con un ulteriore carico di lavoro per il ripristino di quanto perso e il riordino di quanto recuperato e, conseguentemente, con ulteriori ritardi nella produzione del codice elettronico.

Quella vulnerabilità del sistema ha reso ancora più evidente che per ottenere i risultati si è sempre operato in condizioni organizzative "extra-norma" e per buona volontà, condizioni non sostenibili in un sistema organizzativo che vuole investire anche in efficienza ed in efficacia e vuole fare di "Arianna" un servizio.

A guidare il lavoro svolto è ancora il senso attribuito al progetto e allo sviluppo dell’ambiente di normazione per qualificare la funzione legislativa, i modelli organizzativi e le professionalità.

Un progetto per essere tale deve avere un termine, condizioni strutturali e leve gestionali adeguate: il modello organizzativo per progetti (ex art. 40) nei fatti dimostrava ancora una volta di non essere adeguato, eppure se non fosse esistito non avrei potuto crescere …e lavorare.

In un sistema molto formalizzato come è "Arianna" l’ambito metodologico è centrale e quindi con necessità di risorse specialistiche stabili per gestire le funzioni giuridico-informatiche. Analogamente quello redazionale-legistico: una banca dati che vuole essere dinamica ed efficace esige un processo sistematico di alimentazione degli archivi e dei dati contestualmente alla redazione dei testi coordinati.

Anche il criterio di validazione graduale dei testi coordinati pregressi se vuole dare un risultato in termini di efficienza/efficacia esige un’attività dedicata e una sistematicità di intervento su tutti gli archivi (testi, articoli, riferimenti normativi, indicatori giuridici) e, conseguentemente, del personale specialistico, sapendo che per consolidare la base dati occorre molto lavoro.

Vengono pertanto indicate alcune soluzioni in ambito organizzativo-formativo al fine di valorizzare e al tempo stesso consolidare anche il modello distribuito della banca dati:

Al II congresso dell’Associazione europea per la legislazione – EAL - presso la Camera dei deputati (marzo 1995) presento la comunicazione "Processo di formazione di un ambiente di normazione per la razionalizzazione normativa in un contesto regionale".

Lo sviluppo del progetto non viene più motivato per esigenze di completamento di alcuni obiettivi, pur se il progetto per la sua natura è in continua evoluzione, bensì con la richiesta di proseguirlo "fino all’approvazione della normativa regionale attuativa del d.lgs. 29/1993 con la conseguente riorganizzazione dell’ente, in relazione alla necessità che vengano assunte decisioni in ordine alla sua messa a regime come "servizio" a supporto dell’intero Consiglio regionale attraverso la creazione di una struttura ad hoc con competenze professionali dedicate".

E del progetto si scrive: "…ha coinvolto in larga misura le strutture consiliari con la collaborazione del CSI-Piemonte nell’ambito della convenzione in atto tra tale Ente e il Consiglio. Come già sottolineato … il progetto è parte integrante del modo di lavorare degli uffici consiliari con specifico riferimento alla funzione legislativa e normativa svolta dal Consiglio ed ha individuato metodologie di lavoro innovative e puntuali che debbono sempre più far parte del modo di lavorare delle strutture consiliari coinvolte nelle diverse fasi dell’attività legislativa e della connessa attività documentale."

L’attività si concentra a tutto campo sulla "materializzazione" del codice delle leggi con l’utilizzo delle metodologie e degli strumenti della banca dati per rendere il codice elettronico consultabile agli utenti: un lavoro redazionale di ritessitura di quelle parti perse (dati e testi) con la "caduta" del mini elaboratore e di quelle parti ancora da tessere con nodi fra testi unificati, note, riferimenti normativi, codici di stato delle leggi (vigente, abrogata, non operante), indici e classificatori.

L’obiettivo - che inizialmente era limitato all’aggiornamento delle leggi della V legislatura - si è potuto realizzare anche grazie alla disponibilità degli esperti del CSI-Piemonte ed alla collaborazione di funzionari della Giunta regionale nella verifica dello stato di vigenza delle leggi.

Le ipotesi di standard formulate nel 1994 diventano regole e standard per la redazione e la strutturazione dei testi normativi (48) secondo le regole legimatiche e legistiche, al fine di rendere leggibile, comprensibile e accessibile la legislazione regionale e di integrare il flusso gestionale dei testi.

L’obiettivo è realizzato attraverso un gruppo di lavoro misto Giunta-Consiglio, definito d’intesa tra i Settori Segreteria del Consiglio e Segreteria della Giunta, per assicurare l’univocità del testo ufficiale ed elettronico e per raccordare i poli di produzione e di divulgazione dei testi normativi.

In particolare, si comprende che l’estensione del flusso dei testi alla Segreteria della Giunta regionale non solo assicura la coerenza fra il testo approvato della legge, quello promulgato e quello pubblicato nel Bollettino Ufficiale, ma realizza anche efficienza ed economie gestionali che concorrono ad integrare i sistemi informativi del Consiglio e della Giunta e a convogliare i flussi senza generare ridondanze di dati e di processi.

Riguardo al flusso integrato si propone di porre in capo alla Segreteria della Giunta regionale, in fase di promulgazione della legge, il riscontro formale di eventuali discordanze nel testo approvato dal Consiglio regionale e la relativa segnalazione alla Segreteria del Consiglio regionale per le eventuali comunicazioni al Commissario del Governo. (49) Inoltre si prevede che la stessa Segreteria della Giunta regionale curi l’immissione delle formule iniziali e finali nel testo della legge in formato editoriale, la trasmissione del testo al Bollettino Ufficiale per la pubblicazione e, infine, il rinvio del testo alla Segreteria del Consiglio per l’archiviazione nella banca dati.

Per quanto attiene al flusso del testo in fase di presentazione si propone inoltre di memorizzare su supporto magnetico anche la relazione che accompagna il testo normativo, per estendere le informazioni della banca dati.

La soluzione tecnica per il trasferimento di dati tra la Giunta e il Consiglio regionali è invece individuata in una specifica analisi di fattibilità fornita dal CSI-Piemonte, nella quale si prospettano ipotesi intermedie ed ipotesi ottimali, al fine di razionalizzare il flusso dei documenti e di consentire l’attivazione del collegamento con la banca dati presso la Segreteria della Giunta regionale.

Riguardo al manuale di regole legistiche, già distribuito ai consiglieri regionali attraverso il "Vademecum per il consigliere regionale" all’avvio della VI legislatura, si propone di fornirlo anche ai responsabili delle strutture regionali unitamente alla guida e al foglio di stile sugli standard redazionali.

Collegata all’utilizzo del manuale è anche la definizione del modello di drafting distribuito (50) nella fase di "ingresso" del testo e nella fase "finale" della legge: due snodi che hanno connessioni con le norme regolamentari e di organizzazione.

A livello di formazione è prevista la promozione di moduli addestrativi per l’accesso alla banca dati e di seminari e corsi di base sulle regole legistiche e sulla legimatica utilizzando la base dati di "Arianna", specie per l’analisi dei riferimenti normativi e per la verifica dello stato di vigenza delle leggi regionali.

Sul piano della politica legislativa si propone di attivare un gruppo di lavoro per produrre l’analisi di fattibilità per la gestione delle fonti notiziali a corredo della legge, (51) ai fini di una maggiore trasparenza e conoscenza dell’azione legislativa. Al gruppo si assegna anche l’approfondimento dei profili redazionali, gestionali, organizzativi e finanziari rispetto al Manuale di stile per la redazione degli atti amministrativi e la individuazione di standard per uniformare la redazione e la pubblicazione degli atti ufficiali.

Riguardo alla numerazione dei regolamenti si propone di applicare, a partire dal 1996, la numerazione progressiva annuale, in analogia a quella delle leggi, mantenendo per i regolamenti pregressi il precedente sistema di numerazione (l’atto deliberativo consiliare e/o l’atto di promulgazione del decreto del Presidente della Giunta). La proposta comporta un adeguamento anche negli standard normativi del sistema di informatica giuridica.

Il 1° dicembre 1995 in Palazzo Lascaris al seminario promosso dal Consiglio regionale del Piemonte e dal Coordinamento dei sistemi informativi di legislazione statale e regionale la banca dati "Arianna" viene presentata ufficialmente ai Presidenti delle Assemblee regionali tra simboli e metafore, tra cui quella della progettualità.

In quel dicembre 1995 i valori e il senso di "Arianna" sembrano mortificati. I progetti formali ex l.r. 34/1989 devono essere conclusi senza un’alternativa alla progettualità, nonostante le proposte a suo tempo fatte. Perché dunque strappare un ulteriore differimento? Il punto è l’unico legame tra parola e silenzio.

3.3.3. Codice delle leggi nella raccolta integrale e modularità del progetto

Dopo quel punto mi concentro sugli elaborati diventando sempre più progetto modulare. E’ l’anno 1996.

Senza dubbio il codice della Regione nella raccolta integrale (edizione aprile 1996), realizzato derivando dal codice elettronico quello cartaceo nella struttura originaria, è un elaborato di rilievo con gli indici cronologico, analitico e per voce. (52)

Del codice come progetto si parla più diffusamente nella Terza Parte. Qui voglio evidenziare che quel codice così voluminoso pubblicato dal Consiglio regionale è stato prodotto "in casa" con la versione Windows 2.03 e le macro fino ad allora sviluppate, dando all’esterno solo la stampa tipografica dell’ "exemplar" impaginato.

Solo nel passaggio alla versione Windows 3 si è scoperta un’interessante innovazione data dalla possibilità di accedere al motore dell’help per generare in modo semplice documentazione on line con struttura ipertestuale per i propri applicativi. Innovazione che consente di allargare enormemente la comunità di scrittori di documentazione on line.

Ma questa opportunità non viene utilizzata perchè il codice ipertestuale sarà realizzato successivamente con standard HTML per la diffusione via internet.

Alcune scelte sulle cadenze di aggiornamento del codice elettronico, sugli utenti, sulla suddivisione dei testi coordinati in file-articolo, sull’affinamento delle macro e su WP evoluti per la gestione delle note sono ormai superate dalle soluzioni introdotte dal codice ipertestuale, per cui non ne parlo, anche se il lavoro è stato consistente.

Il codice elettronico della Regione viene presentato anche al Salone del libro 1996 con l'indagine sullo stato di vigenza delle leggi condotta con i funzionari degli Assessorati regionali. Inoltre viene promosso il seminario "Il codice della Regione: dal diritto formale al diritto vigente per la razionalizzazione normativa" allo scopo di presentare il codice delle leggi regionali e le prospettive possibili per l’accesso e la divulgazione del messaggio normativo e per la razionalizzazione normativa.

La modularità del progetto in questa fase si conferma non solo perché consente di lavorare in modo organico su obiettivi complessi, ma anche perché consente di inglobare specifici progetti finalizzati, (53) coordinandone lo svolgimento per estendere la base dati e l'applicazione delle tecniche legislative nelle strutture regionali.

Partendo dal modulo che ha prodotto il codice elettronico delle leggi si impostano nuovi nuclei progettuali (54) di sviluppo dell'ambiente di normazione, dal codice ipertestuale ad elaborazioni per inglobare nel sistema tecniche evolute e programmi per la simulazione dell’impatto normativo, la redazione automatica delle leggi e l'uso intelligente della base documentale.

Inoltre viene elaborato il progetto del Sottogruppo di lavoro nazionale "Formazione per le tecniche legislative", costituito nell’ambito del gruppo di lavoro nazionale "Legislazione regionale" del Coordinamento dei Presidenti dei Consigli regionali.

In questa fase del mio percorso è in atto un grande sforzo per approntare le nuove soluzioni tecnologiche del sistema informativo consiliare e per definire nuovi contenuti e processi, tesi a migliorare l'utilizzo del sistema e la distribuzione dei servizi: sforzo che come sappiamo richiede un notevole impegno da parte delle risorse dedicate alla gestione del sistema e un adeguamento della strumentazione.

Mentre prosegue la redazione del codice elettronico (con le macro e il programma note ormai da adeguare) per poter consultare all'interno (55) del Consiglio regionale la versione complessiva e uniforme dei testi vigenti (in sostanza tutto il codice), viene svolta una rilevazione sull'utenza del codice cartaceo (storico e vigente) e del codice elettronico, per far conoscere i servizi erogabili e delineare soluzioni di razionalizzazione.

In parallelo viene elaborato il progetto "Ipertesto della legislazione", approvato dall’Ufficio di Presidenza nel dicembre 1996, nel quale sono indicate le coordinate per la navigazione ipertestuale e sono prospettate due opzioni. Viene scartata la soluzione più complessa di ipertesto integrato con altre funzionalità di ricerca (es. parole, dati) a favore della soluzione meno onerosa e più rapida che prevede una costruzione statica sui testi con legami e una navigazione a livello di albero delle relazioni e di nota sia a livello di canale di ricerca per materia, sia di indice cronologico.

3.3.4. Ipertesto della legislazione regionale: spartiacque verso l'ambiente web

E’ l’anno 1997. Proseguo il mio percorso avendo come nuova scadenza temporale la data di riorganizzazione dell’Ente e come riferimento il modello modulare che mi permette di sfruttare, anche per necessità, tutte le risorse disponibili compreso lo strumento del progetto finalizzato.

Tuttavia comincio a sentire il bisogno di una mia "rivisitazione" organica, ormai fattibile con le nuove tecnologie, perchè sono cresciuta in modo incrementale per rispondere agli obiettivi di volta in volta emergenti, con programmi stratificati e risorse limitate, in un continuo processo di "adattamento" e di soluzione di problemi, e perchè il mio sistema è altamente formalizzato con molti dati dinamici gestiti ancora manualmente.

Questa necessità è resa evidente dal codice ipertestuale: un obiettivo impegnativo affidato al progetto finalizzato "Per il codice ipertestuale on line e su CD-ROM" (il c.d. progetto nel progetto) strumentale al mio consolidamento e sviluppo.

Una nuova "impresa" che ha lo scopo di produrre un ulteriore consolidamento e arricchimento della base dati attraverso la pulizia e validazione dei testi (storici e vigenti), il controllo generale dei dati giuridici e documentali (riferimenti normativi e loro dinamica, indicatori e classificatori), l’elaborazione di standard redazionali delle note ipertestuali, le funzionalità di navigazione (56) e di aggiornamento degli indici cronologico e per materia delle leggi, infine regole legimatiche aggiornate e procedure sui dati e standard redazionali dei testi dei regolamenti per costituirne l’archivio.

Inoltre, viene definita la base informativa del CD-ROM che nella edizione prototipale conteneva solo i testi storici e vigenti delle leggi, poi estesa anche ai testi dei regolamenti memorizzati con specifico intervento non essendo stati previsti nell’impianto originario.

La simulazione dell’ipertesto avviene costruendo un prototipo programmato in linguaggio HTML, basato sulla marcatura di tutti i riferimenti presenti nel testo di legge per la consultazione on line e su CD-ROM. Quel prototipo realizzato con l’apporto di due allieve dell'Istituto "C. Ghiglieno", in stage presso la struttura della Banca dati "Arianna", ha avuto il pregio di evidenziare le problematicità legate a tale ipotesi, tanto da orientare le valutazioni su altre soluzioni più aderenti agli obiettivi progettuali di navigazione su tutto il corpus normativo.

Oltre agli aspetti legati alla produzione dell'ipertesto si sono considerati anche quelli relativi alla distribuzione tramite internet accettando il limite del formato HTML che nei testi coordinati non consente di visualizzare le note a piè di pagina presenti nel formato meramente elettronico.

Al Seminario nazionale (57) "Strumenti per il drafting e il linguaggio delle leggi"(sessione strumenti legimatici) condenso l’esperienza dell’Assemblea regionale del Piemonte in poche slide per guardare oltre il punto messo nel dicembre 1995 con il filo di "Arianna".

Dopo quel punto sono, infatti, seguite parole e azioni per assicurare una base dati affidabile e completa e per annodare i rapporti sia con l'esecutivo regionale sul modello di drafting distribuito e sui progetti rivolti allo sviluppo delle tecniche legislative, sia con dirigenti e funzionari delle strutture assessorili.

Con la produzione dell’ipertesto le esigenze di una mia rivisitazione strategica, come ho appena detto, si manifestano in tutte le funzioni redazionali, divulgative e metodologiche, per rispondere alla domanda di ricerca facilitata e di evoluzione applicativa, al fine di fornire un servizio efficace per l’utenza e un supporto ai processi decisionali con tecniche evolute (documentali, di analisi e controllo) (58) in vista di una diversa progettazione normativa e dislocazione dei poteri legislativi .

Viene anche rilanciato il progetto modulare "Pulizia interna all'ordinamento normativo e manutenzione del sistema" in modo da raccordarlo con i progetti finalizzati "Ricognizione degli Organismi collegiali nell’Amministrazione" (59) e "Codice ipertestuale", con l’intento di porre le basi per progetti più complessi in tema di semplificazione normativa e amministrativa.

Qui si chiude il lungo ciclo di struttura flessibile collegata alla l.r. 34/1989 e la mia storia prosegue all’interno di una struttura stabile, il Settore Sistema informativo consiliare e Banca dati "Arianna", nell’ambito della Direzione Segreteria dell’Assemblea regionale.

E per non smentire il mio modo di lavorare e di pensare, il nuovo ciclo progettuale debutta con la produzione di un nuovo strumento di supporto per la redazione dei testi normativi dotato di funzionalità che agevolano la stesura e il trattamento dei testi da parte delle strutture consiliari e dell’esecutivo: un programma elaborato con la collaborazione del CSI-Piemonte a cui devo molto del mio sviluppo.

E molto del mio sviluppo lo devo a tutti coloro che hanno lavorato e partecipato al progetto dalla sua genesi in poi.

3.4. Gli assi di lavoro nel sistema informativo consiliare

E’ l’anno 1998. Nell’ambito del Laboratorio giuridico realizzo il seminario sperimentale (60) Tecniche legislative e processi di innovazione nell'architettura normativa e nella pubblica amministrazione, da cui scaturiscono molteplici proposte sulla struttura della legge, sull'analisi del testo e linguistica/stilistica del testo con strumenti legimatici, sulla pubblicazione delle leggi, sulle schede di analisi di fattibilità e di drafting, sulla progettazione normativa e sulla semplificazione e, infine, sui referenti legistici di Assessorato e di Consiglio.

Ma soprattutto da quel seminario è emerso il forte nesso tra tecniche legislative e analisi delle politiche pubbliche a partire dalla lettura della legge come messaggio rivolto agli attori che entrano in gioco in un contesto di relazioni economiche, sociali e amministrative e non solo di regole normative.

Nel nuovo assetto organizzativo il progetto incentra il suo sviluppo su alcuni assi che contraddistinguono il passaggio dalla fase della materializzazione pesante a quella leggera o concettuale della banca dati. Di ciascun asse racconto la sua microstoria, seguendo un ordine del discorso un po’ diverso da quello scandito nel precedente percorso progettuale.

In un anno di intenso lavoro di confronto e di elaborazione si materializzano l’ipertesto della legislazione via via implementato e arricchito di informazioni e di legami, nuovi programmi e metodologie e gli elaborati dei progetti sviluppati dal Laboratoiro giuridico.

Senza dubbio la costruzione dell’ipertesto delle leggi regionali è la sfida più coinvolgente sul piano ideativo oltre che operativo, messo in internet nel 1998 nella versione sperimentale. (61)

Nello stesso anno esce anche l’aggiornamento delle regole e degli standard per la redazione e la strutturazione dei testi normativi, (62) in cui sono condensate e raffrontate le regole legistiche-legimatiche e gli standard definiti a tale scopo e via via aggiornati nel sistema, per disporre di modelli comuni e uniformi nella redazione dei testi nell’iter di formazione, nella pubblicazione ufficiale e nella divulgazione editoriale degli atti normativi.

In particolare, le regole descrivono in forma sintetica i comportamenti da seguire e quelli da evitare nel linguaggio normativo, nella scrittura dei testi, nella struttura dell’atto, nei riferimenti normativi e nelle modifiche, mentre gli standard, oltre a fornire definizioni e suggerimenti collegati alle regole legistiche, visualizzano esempi di scrittura e di struttura del testo (nelle sue partizioni), segnalando anche avvertenze gestionali della banca dati "Arianna".

Anche l’ambiente di normazione si arricchisce di un nuovo programma, il modulo Lex-dot per supportare la redazione automatica delle leggi, la simulazione dell’impatto normativo e la navigazione nel reticolo dei riferimenti.

Prende corpo il concetto di dossier virtuale (63) in ambiente di normazione, derivato dai vari documenti elaborati nel corso del progetto e presenti nel sistema informativo consiliare e, soprattutto, dalle componenti di dossier già sviluppate nel modello "Lex-dot" e nell’ipertesto delle leggi regionali che di ogni legge genera un micro dossier contenente le informazioni strutturate.

Il 1998 è anche l’anno in cui il Laboratorio giuridico si dà un programma (64) su progetti tematici presentato nel seminario svolto nel marzo 1998 dopo il riassetto organizzativo e la individuazione dei referenti legistici del Consiglio e della Giunta regionale da parte di tutte le Direzioni regionali coinvolte.

Il programma del Laboratorio è costituito da attività progettuali e formative per consolidare il modello organizzativo di drafting distribuito e il sistema di informatica giuridica, ma anche per rispondere alle indicazioni delle singole Direzioni regionali e agli indirizzi istituzionali di qualificazione del prodotto normativo e amministrativo. Infatti, con l’estensione dei referenti a tutte le Direzioni anche le tematiche amministrative diventano rilevanti per il Laboratorio.

Di qui la scelta di impostare un programma per quanto possibile organico, articolato in progetti nelle aree tematiche di base (65) e in interventi formativi con carattere modulare, per poter attivare processi (o attività) e raggiungere risultati visibili con elaborati da presentare al seminario nazionale "Formazione per le tecniche legislative".

In particolare, l’attività progettuale è definita non solo per approfondire l’analisi e l’elaborazione nelle aree tematiche di base e per realizzare metodologie, strumenti e prodotti, ma anche per assicurare una funzionalità e una valutazione della produttività dei lavori.

Il 1999 è soprattutto l’anno del Seminario nazionale (66) sulla formazione per le tecniche legislative, promosso dal Coordinamento dei Presidenti delle Assemblee regionali unitamente al Consiglio regionale del Piemonte.

Ed è anche l’anno in cui si definisce il protocollo d’intesa, siglato nel maggio 1999 tra le Direzioni Assemblea legislativa regionale, Affari istituzionali e processo di delega, Organizzazione e personale e Processo legislativo, allo scopo di realizzare il flusso integrato dei testi delle leggi.

Riguardo agli sviluppi del sistema ho proseguito l’implementazione dell’ipertesto delle leggi regionali con l’integrazione del testo delle proposte di legge diventate leggi e del testo dei regolamenti.

Analogamente ho implementato il programma "Lex.dot" arricchendolo di nuove funzioni per la simulazione dei riferimenti normativi. Con il nuovo nome, "Redleggi.dot", diventa uno strumento di lavoro per i referenti legistici del Consiglio e della Giunta regionale. Infatti, l’interazione con "Arianna" consente, in fase di stesura della proposta di legge, di redigere-validare il testo secondo le regole e gli standard definiti, di disporre di alcune funzionalità per la redazione del testo in fase di promulgazione e di pubblicazione della legge e, infine, di valutare l’impatto normativo e codificare automaticamente formule di modifica e di citazione.

Nel passaggio all’anno 2000, tutte le date presenti nella banca dati devono passare da due a quattro cifre (compresi i marcatori contenuti nei testi coordinati adeguati manualmente) e le procedure di gestione dei dati devono subire rilevanti aggiornamenti (67) e continui test di verifica delle funzionalità principali: un lavoro corposo, interno al sistema di informatica-giuridica, senza il quale non sarebbe stato possibile generare in ambiente internet l’ipertesto in tutte le materie, legislazione vigente e testi coordinati compresi.

Non meno consistente e complessa è la gestione del flusso dei testi delle proposte di legge che con l’avvio della VII legislatura entrano sistematicamente nell’ipertesto, nonché la gestione delle varie "macro". Come pure sono cambiati i tempi e le modalità di gestione del flusso dei testi delle leggi regionali inoltrati secondo lo standard richiesto dopo la pubblicazione ufficiale, alla banca dati della Camera dei deputati, in modo da fornire un servizio informativo tempestivo.

Con la internet/intranet consiliare sono modificati non solo i tempi e i metodi di lavoro in "Arianna", rendendo visibili a tutti errori e lacune, ma anche il lavoro di progettazione e gestione delle sezioni e delle pagine web. L’utente accede più facilmente ed è sicuramente più vicino al sistema tanto che gli errori nei link o ritardi nell’aggiornamneto dell’ipertesto vengono segnalati ed al sistema vengono richieste anche consulenze e informazioni sull’attuazione delle leggi.

Nel 2000 si lavora inoltre all’estensione del dato documentale e all’arricchimento dell’ipertesto della legislazione regionale con documenti non ancora trattati (es. i testi coordinati dei regolamenti e le relazioni alle proposte di legge) o non memorizzabili (es. alcuni allegati) rispetto alle soluzioni tecnologiche disponibili, svolgendo un ulteriore lavoro di normalizzazione e qualificazione dei dati e dei documenti per facilitare la ricerca documentale, ma anche per sviluppare la realizzazione del dossier virtuale delle leggi regionali.

Al Forum PA 2000 viene infatti presentato il prototipo di dossier virtuale simulando tutta la filiera del processo normativo.

E nel 2000 inizia un nuovo filone di analisi sulla legislazione regionale a cui partecipano tutte le Assemblee legislative in collaborazione con l’Ufficio Studi della Camera dei Deputati. A questo fine vengono prodotti alcuni elaborati per l’analisi e la classificazione della legislazione regionale sulla base della metodologia proposta dalla Camera, finalizzata alla redazione nell’ambito dell’Osservatorio sulla legislazione del rapporto sul tema "La legislazione regionale e i suoi rapporti con la legislazione statale".

Disponendo della base dati di "Arianna" e avendo già compiuto una prima analisi statistica sulla produzione legislativa piemontese nella V legislatura, l’analisi della legislazione regionale piemontese (1999 - giugno 2000) è facilitata. E da questo segmento di analisi è scaturito inoltre il seminario sul tema "Forme di cooperazione fra centri di produzione normativa, metodi e strumenti per l’analisi della legislazione", promosso dal Laboratorio giuridico della Regione Piemonte.

Il passo dal seminario alla redazione del primo rapporto sulla legislazione regionale piemontese dalla I alla VII legislatura, è naturale. Per la sua elaborazione si sono apportate alcune integrazioni alla procedura "Testa" per poter avere nel sistema in un unico ambiente i dati di vigenza, gli indicatori giuridici, i riferimenti normativi, la classificazione delle leggi ed anche la tipologia della normazione codificata sia secondo il modello della Camera dei deputati, (68) sia secondo i criteri di "Arianna".

Nel 2001 viene aggiornato il Manuale moduli di compilazione dei dati di iter, dello stato della proposta di legge e della legge e degli indicatori giuridici e finanziari, precisando la legenda relativa a campi modificati o integrati o a cui è stata data un’errata applicazione.

Nel maggio 2001 viene presentato lo studio di fattibilità per la mia riprogettazione predisposto dal Consiglio regionale del Piemonte e dal CSI-Piemonte: un obiettivo sancito dalle linee per il piano di sviluppo del sistema informativo consiliare 2001-2003, ritenuto strategico in quanto "Arianna" è il motore centrale di integrazione e di governo del sistema su cui interagisce la quasi totalità dei flussi documentali dell’Assemblea.

La mia evoluzione è di nuovo nei contenuti dell’ambiente di normazione con il rilevante contributo dell’informatica che, dopo avermi fatto acquisire il paradigma ipertestuale, concorrerà al ridisegno della struttura delle mie basi dati, alla ristrutturazione in un’ottica web oriented delle mie funzionalità (di acceso, alimentazione e supporto alla redazione) e all’acquisizione completa del paradigma del dossier virtuale.

Passo dopo passo, nel 2002 sono giunta alla redazione del secondo rapporto sulla legislazione regionale piemontese ed alla firma del secondo protocollo d’intesa sul flusso integrato dei testi normativi (69). Nella struttura consiliare si è andato consolidando il dossier virtuale in tutti i flussi documentali dell’iter legislativo consiliare ed il mio rifacimento è diventato tangibile con il nuovo standard XML in collegamento con "Norme in rete".

Dopo il racconto del processo decennale di consolidamento e sviluppo del progetto proseguo la mia storia raccontando le storie.